Statliga medel - diskussionsunderlag Underlag till styrelsemöte 1-2 juli 1998

Till: Styrelsen
Från: Sekretariatet/Kerstin Höijer och A-utskottet
Datum: 24 augusti 1998, (rev 11 september, efter AU)



STATLIGA MEDEL - DISKUSSIONSUNDERLAG

Inledning
Styrelsen har under det senaste året fört diskussioner kring Amnestys policy om mottagande av indirekt statligt stöd i samband med att Rådgivningsbyrån för asylsökande och flyktingar (RGB) ställt fråga till Amnesty om hur AI skulle se på att RGB sökte statliga bidrag för sin verksamhet. På det internationella rådsmötet i Sydafrika 1997 diskuterades frågor om statliga medel under ett informellt möte, där det framkom att många sektioner verkar söka statliga bidrag främst för MR-undervisning. Rådsmötet beslutade att ett internationellt möte om insamling ska arrangeras av IS under 1998. Styrelsen har uppdragit åt sekretariatet att komma med ett diskussionsunderlag som belyser problematiken kring statliga medel och indirekt statligt stöd. Först ges bakgrundsinformation och därefter följer en resonerande del med frågor att diskutera.

Beslut internationellt och i den svenska sektionen
80-tal
På det internationella rådsmötet 1980 fastställdes "Riktlinjer för insamling". Huvudregeln då var att AI inte tar emot direkt statligt stöd med undantag för biståndsarbete. Svenska Amnestyfonden sökte och fick på den tiden bidrag från SIDA.
På rådsmötet 1983 beslutades att AI inte ska ta emot statliga medel för bistånd, utan att sådant bidrag ska avvecklas till den 1 januari 1985. Svenska sektionens årsmötet 1983 hade frågan uppe och beslutade att den svenska delegationen till rådsmötet skulle verka för att AI även fortsättningsvis skulle få ta emot statliga medel för biståndsarbetet.
Rådsmötet 1985 beslutade att "Riktlinjerna för insamling" skulle revideras i enlighet med rådsmötesbeslutet från 1983 om att inte ta emot statliga medel för bistånd. Det svenska årsmötet 1985 beslutade att styrelsen skulle verka för att AI även fortsättningsvis skulle kunna ta emot statliga medel för bistånd. Rådsmötet 1987 beslutade om revidering av "Riktlinjerna för insamling" i enlighet med beslutet från 1983 om att inte ta emot statliga medel för bistånd.

I den svenska sektionen har en del undantag har gjorts genom åren t ex sökte vi och fick medel från Allmänna arvsfonden för en broschyr på 80-talet. Vi sökte och fick även pengar någon gång på 80-talet från den sk Fredsmiljonen, som förvaltades av UD. Under 80-talet tog sektionen även emot statligt presstöd.

90-tal
Rådsmötet 1993 avslog en resolution från den danska sektionen om att AI skulle kunna ta emot statliga medel för bistånd och MR-undervisning. Samma rådsmöte beslutade (beslut 18) att AI ska kunna ta emot statliga medel för MR-undervisning. I dokumentet POL 32/03/93 "Human Rights Education Amnesty International´s Policy" står i punkt 6.1: " In principle, no donations from national governments may be accepted by any constituent body of AI. In the case of HRE programs, government bodies may pay for part of the activity (e.g. publishing and distribution of HRE materials) but they may not cover direct costs incurred by AI. AI costs (e.g. wages or administrative costs) should always be covered by non-.governmental funds."

På den svenska sektionens årsmöten har frågor om statliga medel, under 90-talet, varit uppe 1992 då ett förslag om att ta emot statliga medel för bistånd och MR-undervisning avslogs; 1994 då ett förslag om indirekt statligt stöd avslogs och 1995 då ett förslag om statliga medel för flyktingarbete avslogs medan ett om indirekt statligt stöd genom ALU gick igenom.

Den internationella styrelsen reviderade några paragrafer i riktlinjerna 1995 bl a den om att AI kan ta emot öronmärkta medel under vissa omständigheter, vilket rådsmötet 1995 beslutat om.

Rådsmötet 1997 beslutade att ett internationellt möte om insamlingsstrategi och policy ska arrangeras 1998. En resolution om revidering av "Riktlinjerna för insamling" hänskjöts till IEC.

Riktlinjerna för insamling
Nuvarande "Riktlinjer för insamling" (FIN 21/01/97) baseras på tre grundläggande principer:
1. Att AI är en organisation som arbetar för försvar av mr i enlighet med sin stadga och att bidrag som organisationen söker eller får måste stå i samklang med målen i stadgan.
2. Att AI är och måste förbli en självstödjande (self supporting) organisation.
3. Att AI är och måste förbli och ses som en oberoende och opartisk organisation.

När det gäller tillämpningen av dessa principer är en grundregel i "Riktlinjerna för insamling" att AI inte ska ta emot donationer från nationella regeringar. Inga donationer får heller tas emot som kan äventyra Amnestys oberoende eller opartiskhet eller som kan ge grund för tanke om att dess arbete för mänskliga rättigheter influeras eller dikteras av givarna. Den internationella styrelsen (IEC) har dock möjlighet att ge dispens från fall till fall. Det gäller t ex gåvor/bidrag från lokala myndigheter, IGO:s eller lagstiftande församlingar (legislatures). Vad gäller indirekt statligt stöd t ex att ha värnpliktsvägrare anställda eller andra statssubventionerade anställda ska dispens för detta sökas hos IEC. IEC har givit flera sådana dispenser.

Den svenska sektionen har sökt och fått dispens för att anställa ALU-arbetare och för att vara stiftarorganisation till Frivilligorganisationernas Fond för Mänskliga Rättigheter, vilkens verksamhet finansieras med SIDA-bidrag. Mer om detta nedan.

Enligt riktlinjerna ska sektioner och strukturer, som fått dispens för att ta emot statligt stöd, årligen rapportera detta till IEC. Den svenska sektionens styrelse har hos IEC efterfrågat en sammanställning med information om omfattningen på sådana dispenser.

En översyn och revidering av de internationella riktlinjerna är påbörjad och kommer att diskuteras på det internationella mötet om insamling den 30-31 oktober 1998. Svenska sektionen var representerat vid ett förberedande möte i mars 1998. Ett första utkast till revidering av riktlinjerna har kommit från den internationella kassören Mary Gray och bifogas här i bilaga 3.

Revidering av de internationella riktlinjerna
Det internationella utskottet, SCHIFM, ungefär motsvarande sektionens D-utskott, har i uppdrag att arbeta med översyn av riktlinjerna. Flera förändringar föreslås i riktlinjerna i det utkast som kommit från Mary Gray. Anledning till översynen är bland annat nya förutsättningar och därav följande brister i nuvarande riktlinjer. Detta gäller till exempel förtydliganden av samordningen då man vill söka medel från transnationella och multinationella företag. Man tar även upp regionala och andra IGO:s, med förtydliganden av nuvarande riktlinjer. Utkastet till reviderade riktlinjer är inte lika detaljerat som befintliga riktlinjer, vilket innebär att man förlorar en del väsentliga regler för mottagande av bidrag å andra sidan är vissa delar mer utvecklade än i nuvarande riktlinjer. De grundläggande principerna, som inleder befintliga riktlinjer finns t ex inte med i det reviderade utkastet.

I det reviderade utkastet finns avsnitt som behandlar:
- Statliga medel och när dispens behöver sökas från IEC och när det inte behöver sökas
- Bidrag från enskilda, fonder och samarbetspartners
- Databas på IS
- Multinationella företag och behov av samordning
- Öronmärkning - medel för utveckling av AI
- Bistånd
- MR-undervisning
- Procedur för godkännande av IEC.

Förändringar föreslås i skrivningen avseende statliga medel. Man kan anta att de förändringar som föreslås är en anpassning till hur situationen ser ut i verkligheten. I nuvarande riktlinjer står att "inga donationer från nationella regeringar kan tas emot av någon del av amnestyrörelsen". I utkastet till nya riktlinjer är detta uppluckrat och det står. "Den grundläggande principen är att AI inte accepterar statliga medel om det inte är så att det finns goda skäl till att ett begränsat undantag görs för att gynna ett viktigt mål för organisationen och att AI accepterar medel från individer, fonder, och samarbetspartners (corporate sources) utom då det skulle komma i konflikt med organisationens mål. Anledningen till att inte ta emot sådana bidrag hänger samman med möjligheten att mottagandet av medel skulle skada uppfattningen om (perception) eller faktiskt, Amnestys oberoende och opartiskhet."

I befintliga riktlinjer ska dispens hos IEC alltid sökas för att få ta emot statligt stöd direkt eller indirekt. Ändring föreslås så att sektionerna själva kan besluta om vissa såsom att ta emot pengar från lotterier, som ordnas av staten, men där fördelningen av pengar som inbringats görs av ett oberoende organ, pengar från motsvarigheten till den svenska Allmänna arvsfonden, om ett oberoende organ beslutar om fördelning av medlen samt användandet av statliga lokaler för möten t ex studentgrupper som har sina möten på universitet, reducerat porto, polis- och brandskydd, ersättning för utlägg t ex i samband med att AI deltar i t ex utbildning av militär eller polis. Vill man ta betalt för sådana tjänster ska man dock konsultera IEC först. IEC ska fortfarande godkänna t ex att man tar emot värnpliktsvägrare eller motsvarigheter till ALU, mottagande av medel från fonder som delvis finansieras av staten, men där ett oberoende organ fördelar medlen, lotterier där staten är inblandad i fördelningen samt samarbetsarrangemang med andra NGO:s som arbetar med mänskliga rättigheter och där den statliga finansieringen inte kontrolleras av AI. Det sistnämnda är särskilt intressant och parallell kan dras både till MR-fonden och till RGB om de skulle söka statliga medel.

Beträffande bistånd, står i utkastet att AI enligt rådande "praxis" kan ta emot statliga medel för detta, vilket det däremot inte finns något rådsmötesbeslut om. Tvärtom står det i Riktlinjerna för bistånd" att AI inte ska ta emot regeringspengar för detta. Det verkar som om IEC ger dispens för detta område, vilket i så fall inte har stöd i rådsmötesbeslut.

Policyfrågor kring insamling och förslag till reviderade riktlinjer kommer att behandlas på det internationella insamlingsmötet i oktober. De kommer även att föreläggas rådsmötet 1999 för beslut och kommer troligen att föregås av en remissomgång till sektionerna. Den sk draft som finns bifogad här kommer förmodligen att revideras till fundraising-mötet i oktober.

Frivilligorganisationernas Fond för Mänskliga Rättigheter (MR-fonden)
Amnesty var med och instiftade Frivilligorganisationernas fond för mänskliga rättigheter 1991. MR-fonden har bl a till uppgift att bistå gräsrotsorganisationer inom MR-området i u-länder. Man ska också sprida kunskap om MR i Sverige och utomlands. Dess verksamhet finansieras till största delen med statliga medel och bidrag från stiftarorganisationerna. Sektionen fick IEC:s medgivande att gå in och vara en av stiftarorganisationerna innan den bildades. (Se även bilaga 1).

En knäckfråga i samband med MR-fonden har varit AI:s representation i fondens styrelse. Frågan utreddes dels av en särskilt tillsatt kommitté dels av dåvarande D-utskott år 1993 och vid styrelsemöte i februari 1994 beslutades bl a "att svenska Amnesty behåller sin position såsom huvudman med rätt att utse en styrelseledamot i Frivilligorganisationernas fond för mänskliga rättigheter. Man beslutade även att denna representant, liksom tidigare, deltar i arbetet i sin kapacitet som enskild sakkunnig och att personen inte har något mandat eller åliggande att företräda och driva Amnestys åsikter i styrelsearbetet, men att inget hinder föreligger för styrelsen att utse en sådan representant bland personer med tydlig anknytning till svenska Amnesty."

MR-fonden ger några gånger per år ut ett info-blad i vilket man på första sidan informerar om vilka som ingår i dess styrelse. Jesús Alcalá, som under flera år varit ledamot av MR-fondens styrelse, utsedd av sektionsstyrelsen omnämns i info-bladet alltid såsom representant för Amnesty International. Sektionen har inte hittills reagerat på detta. Rose-Marie Asker har efterträtt Jesús Alcalá i MR-fondens styrelse.

Rådgivningsbyrån för asylsökande och flyktingar (RGB)
Rådgivningsbyrån bildades 1991 av Amnesty, Rädda Barnen, Svenska kyrkan och Svenska Flyktingrådet i syfte bl a att samordna organisationernas stöd till asylsökande. Rådgivningsbyrån är sedan 1995 en egen juridisk person med en egen styrelsen etc. Den är en sluten förening. Senare kom Caritas med som medlem medan Svenska Flyktingrådet gick ur (av ekonomiska skäl). RGB:s arbete har utvecklats starkt under åren och de har en rad uppgifter inom flyktingområdet. Amnesty är en av stiftarorganisationerna och ingår i styrelsen. Amnesty bidrar till finansiering av RGB:s verksamhet genom medlemsavgift och ett årligt bidrag motsvarande ungefär 0.5 tjänst. RGB ska även själva arbeta med insamling till sin verksamhet. Vi nyttjar RGB främst för handläggning av enskilda flyktingärenden, som vi inte själva har kapacitet att sköta och har ett mycket nära samarbete med RGB. (Se även bilaga 2.)

Diskussion och korrespondens 1997/98
Våren 1997 kom fråga från Rådgivningsbyrån om hur AI skulle ställa sig om RGB ansökte om statliga medel för att klara sig ur sina finansiella bekymmer. Frågan diskuterades på styrelsemötet i maj 1997 och styrelsen menade att om RGB valde att ansöka om statliga medel skulle AI inte kunna vara medlem längre. Man sade också att man var mån om fortsatt samarbete med RGB även om AI inte kunde vara medlem.

I sammanhanget förekom en dialog med den internationella styrelsen, som ansåg att det inte förelåg några hinder för sektionen att fortsätta sitt medlemskap i RGB även om de ansökte om statliga medel. Detta svar föranledde ytterligare dialog och skriftväxling med IEC och ledde till att sektionsstyrelsen ville ha ett informellt möte på det internationella rådsmötet för att diskutera frågor om indirekt statligt stöd, vilket även kom att genomföras. Styrelsens dåvarande A-utskott utarbetade ett diskussionsunderlag, vilket dock inte användes vid mötet. Det var under detta informella möte under rådsmötet som det framkom att flera sektioner söker och får direkt statligt stöd och främst för MR-undervisning. IEC avsåg förra hösten att föra en diskussion just om indirekt statligt stöd med anledning av den svenska sektionens brev i frågan. Styrelsen har i brev till IEC efterlyst information om vad som kom ut av den diskussionen början av juli i år kom ett cirkulär POL 30/01/98, som handlar om detta "Guidelines for Subsidiary/Partner Organizations" fastställda av IEC i juni 1998. Den grundläggande principen för detta dokument är att undvika agerande som kan medföra ifrågasättande av AI:s oberoende. Avser en sektion att ingå i eller bilda en organisation eller annat formaliserat samarbete, där AI kan ställas till svars, tillsammans med en eller fler andra organisationer ska IEC kontaktas innan detta görs.

Sponsring
Sektionen har börjat arbeta alltmer systematiskt med sponsring och särskilda riktlinjer för detta är beslutade av tidigare styrelse. I sektionen finns även ett rådgivande sponsringsråd. Sponsring berörs i Riktlinjerna för insamling. Här finns dock en gråzon avseende lämpligheten att ta emot sponsring från statsägda eller med staten nära lierade företag. Enligt Riktlinjerna för samarbete med näringslivet angående sponsring får detta inte ske med sponsring från nationella regeringar eller överstatliga organ.

År 1995 hade genomförde sektionen en stor medlemsvärvningskampanj med bl a Posten som sponsor. Postens bidrag var att dela ut ett brev till samtliga Sveriges hushåll. Posten är inte längre en statlig myndighet, men får anses nära lierad med staten. i allmänhetens ögon förknippas Posten förmodligen med en myndighet. Resonemanget 1995 var att Posten bidrog, inte med direkt ekonomiskt stöd, utan med en tjänst. Det kom inte heller några negativa reaktioner från medlemmar eller andra om det samarbetet, annat än viss allmän skepsis till sponsring som sådan. Frågan är om det resonemang som då fördes ska gälla. Ska vi kunna gå in i sponringssamarbete med t ex Telia eller med Posten igen?

Här kan också samarbetet med Radiohjälpen komma in. Sveriges Radio/TV är starkt knutet till staten. Uppenbarligen har såväl sektionen som Amnestyfonden inte bedömt att det föreligger något problem med detta samarbete.

Resonerande del och frågor
Frågan om att ta emot direkt statligt stöd har diskuterats i många fora genom åren, som framgått ovan. Internationellt är det vedertaget att Amnesty kan finansiera MR-undervisning med hjälp av sådana bidrag. Den svenska sektionen har genom årsmötesbeslut markerat att man inte vill ta emot statligt stöd för detta. Däremot tar vi emot indirekt stöd för ALU-anställningar. Vi tar även emot t ex kommunala bidrag kanske främst i form av subventionerade lokaler.

Det främsta skälet för Amnesty att inte ta emot direkt statligt stöd är att vi ska vara ekonomiskt oberoende och att vår opartiskhet inte ska kunna ifrågasättas. Vi vill stå fria från de regeringar, vilka vi kritiserar för övergrepp mot MR.

Amnesty har höga målsättningar och behoven av vår insats är i det närmaste oändliga. Nya sätt att samla in pengar till organisationen för att stärka ekonomin efterlyses ständigt. I den svenska sektionen har vi, som ett uttryck för detta, bl a börjat arbeta med sponsring. Alla möjligheter att söka medel undersöks och AI kan under vissa omständigheter söka även statliga medel. Det är i detta perspektiv diskussionen om statliga medel förs.

När vi samlar in pengar framhåller vi ofta att vi är beroende av gåvor från allmänheten eftersom vi inte tar emot statliga pengar. Årsmötet 1998 beslutade att vi ska tona ner detta i vårt externa arbete, eftersom AI faktiskt får statligt stöd.

Vad innebär det för vår trovärdighet i förhållande till regeringar och allmänhet att vi faktiskt tar emot statliga bidrag. Det finns många som menar att det inte är av betydelse i Sverige eftersom vi dels har en regering som själv arbetar för respekt för MR dels därför att det är legio att ideella organisationer i Sverige erhåller statliga bidrag. Det finns andra som menar att eftersom AI är en internationell organisation och samma regelverk gäller för hela organisationen, är det viktigt att ingen del av organisationen tar emot statligt stöd. Det är också en grundpelare i de internationella riktlinjerna för insamling. Men likafullt har vi rådsmötesbeslut om att AI kan ta emot pengar för MR-undervisning. Hur går detta ihop? Många sektioner är av den åsikten att detta är rimligt och menar att det är viktigare att AI får ut information om mänskliga rättigheter än att inte ta emot statligt stöd.

Hur kan IEC ge dispens för biståndsarbete, när inget rådsmötesbeslut om detta finns? Internationellt har FCC (Financial Control Committee) och flera sektioner ifrågasatt att AI tar emot statliga bidrag. Det verkar som om IEC blivit generösare med att ge dispenser, men vi saknar underlag om hur det förhåller sig. Sektionsstyrelsen har bett IEC att få sådan information, så det kanske kommer så småningom.

Hur ska sektionen förhålla sig till direkt statligt stöd? Finns det något område för vilket Amnesty kan ta emot statliga medel? Där det inte skadar. Är det acceptabelt för t ex MR-undervisning och/eller bistånd? Hur kan det tänkas påverka synen på AI och vår trovärdighet att vi faktiskt tar emot statliga medel? Vad är viktigast - att kunna göra mer för respekten för mänskliga rättigheter genom att acceptera statliga medel eller att kunna göra mindre och inte ta emot pengar? Ska sektionen verka för att rådsmötesbeslutet från 1993 ändras? Hur kan sektionen i så fall verka för detta? Vill styrelsen arbeta för en mer restriktiv hållning genom en resolution till nästa rådsmöte?

Hur ska sektionen förhålla sig till indirekt statligt stöd? Vi har själva sökt och fått dispens för t ex ALU. Kan vi ingå sponringsavtal med statsägda eller med staten lierade företag såsom Telia?

Vilka kriterier ska gälla för att ta emot statligt stöd?
- det ska inte skada vår trovärdighet
- bidraget ska inte vara förenat med krav om användning, utan ingå i AI:s övergripande planering och budget
- bidraget ges även till andra organisationer t ex skattelättnad
- storleken på bidraget i förhållande till budgetomslutningen
- är det skillnad på verksamhetsområden för vilka man kan ta emot statligt stöd? Idag tar vi t ex inte emot stöd för vårt oppositionella arbete men för främjande arbete.

Förslag till beslut
A-utskottet föreslår att styrelsen beslutar:

att inte tillskriva IEC utan avvakta vidare utveckling avseende förslag till Riktlinjer för insamling

att på septembermötet med Rose-Marie Asker diskutera hennes synpunkter beträffande Amnestys roll i MR-fonden

att utifrån styrelsens diskussion på septembermötet ge rekommendationer till sektionens representanter för deras agerande vid det internationella mötet om insamling i oktober.

att diskutera Rådgivningsbyråns ställning och finansiering.