Centrum för flyktingdokumentation Underlag till styrelsemöte 1-2 augusti 1997

Till: styrelsen
Från: sekretariatet
Datum: 16 september 1997

CENTRUM FÖR FLYKTINGDOKUMENTATION

Inledning
Arbetsutskottet uppdrog vid sitt möte 30-31 augusti 1997 till sekretariatet att till styrelsens septembermöte inkomma med beräkning över vad ett pilotprojekt inom ramen för ett flyktingdokumentationscentrum skulle kunna tänkas kosta. I det följande ges en bakgrund till och en sammanfattning av den internationella utredning som gjorts om inrättandet av ett centrum för flyktingdokumentation. Vidare finns en resonerande del kring eventuellt pilotprojekt samt förslag till beslut.

Bakgrund
Under många år har sektionerna och framförallt flyktinghandläggarna pekat på att det finns ett gap mellan deras behov av speciell flyktingrelaterad information och IS´ förmåga att förse dem med denna. Redan 1992 föreslog den holländska sektionen att en mellanstruktur skulle inrättas för att lösa problemet. Därefter har frågan diskuterats i olika fora såsom internationella möten med flyktinghandläggare och Director´s Forum, där förslaget mottagits väl. En internationell utredningsgrupp, där bland andra Sia Spilioupoulou Åkermark från den svenska sektionen ingått, har noggrant utrett frågan och presenterat ett förslag till IEC i juni 1997. Utredningen i sin helhet finns i styrelsedatabasen, som underlag till junimötet 1997.

Sammanfattning av utredningen

AI:s flyktingmandat
Flyktingarbetet ingår som en del i AI:s arbete till skydd för mänskliga rättigheter. AI kan motsätta sig att personer sänds från ett land till ett annat, där de riskerar att bli samvetsfångar; utsättas för tortyr eller "försvinna"; bli offer för utomrättslig avrättning eller legalt dödade. Arbetet med flyktingar kan därför sägas ingå i AI:s förebyggande arbete.

Ansvarsfördelning mellan sektioner och IS
Merparten av flyktingarbetet åvilar sektionerna. Det är de som beslutar hur man bäst arbetar med individuella fall och hur man allmänt arbetar med asyl- och flyktingpolitik i det egna landet. I de internationella riktlinjerna för flyktingarbetet från 1985 ges de erfarna sektionerna möjlighet att själva besluta om en asylsökande faller inom AI:s åtagande och på vilket sätt man vill agera i det enskilda fallet. I detta arbete är man dock beroende av konsultationer med IS. Avseende policyfrågor åligger det IS att arbeta med dessa. Sektionerna ska även konsultera IS innan de gör offentliga policyuttalanden, vilket dock inte alltid görs.

IS
En stor del av arbetet med flyktingar och särskilt individuella fall görs i sektionerna medan IS genom åren har fått ökat ansvar för att utreda situationer med massflykt och vissa individuella fall. Det senare i länder där det inte finns några amnestystrukturer alls eller där amnstystrukturen inte är tillräckligt utvecklad för att handlägga frågorna.

Utredningsteamen
De flesta team får förfrågningar relaterade till flyktingar, men det varierar mellan regioner och över tiden hur många. Förståelsen för flyktingfrågor och de speciella behov av information som uppstår, varierar kraftigt mellan olika team. Utredningsteamens uppgifter inom området varierar. De kan handla om:
- att besvara frågor från sektionernas flyktinghandläggare
- att besvara frågor från IS flyktingteam
- att arbeta med enskilda fall i länder där det inte finns någon sektion
- allmänt utredningsarbete, aktion och rapportering om situationen för flyktingar i det land man bevakar.

Förfrågningar från sektionerna om flyktingfrågor görs till utredarna, vilka ofta hamnar i prioriteringskonflikter med sina övriga uppgifter. Ibland kan de inte svara därför att information saknas och ibland därför att frågorna är luddigt ställda och därför svåra att besvara. De tar mycket tid från en del team.

Refugee team
Refugee team består av två heltidsanställda och en deltidsanställd. De arbetar bland annat med att klargöra den juridiska statusen för flyktingar i samband med massflykt, de informerar de olika utredningsteamen om enskilda fall samt bistår och ger råd till dessa. De deltar i undersökningsresor samt ansvarar för utvecklingen av och råd om AI:s flyktingpolicy.

Sektionerna
Det är stor variation i hur sektionerna arbetar med flyktingfrågor. I de väletablerade sektionerna och då främst de i Västeuropa och Nordamerika bedrivs ett systematiskt arbete inom området. En del arbetar mycket med individuella fall av asylsökande medan andra koncentrerar sig på lagstiftning och flyktingpolitik i det egna landet.

Flera sektioner har uttryckt att de inte får nödvändig information från IS och att de inte får den tillräckligt snabbt för att kunna arbeta med enskilda fall. IS menar att de frågor de får ofta är oprecisa och därför svåra att besvara.

Förslag till flyktingdokumentationscentrum (FDC)

Informationsbehovet
Sektionerna behöver:

  • användbar bakgrundsinformation om fall och situationer som rör flyktingar och asylsökande
  • information om den politiska situationen och händelser i det land flyktingen kommer ifrån
  • styrkande av uppgifter om namn och fakta
  • information om situationen för grupper av individer, ibland från en viss del av ett land eller från tredje land.

Tanken är att FDC ska underlätta AI:s flyktingarbete genom att tillhandahålla information och dokumentation som är relevant för att kunna göra en bedömning av riskerna för en asylsökande. Dess funktion är att samla in, lagra och få information utifrån de speciella behov som användarna har och att göra denna information tillgänglig på det mest användarvänliga sättet. Det ska även medverka i att identifiera och analysera teman och trender av betydelse för flyktingarbetet. Det ska inte utföra arbete som görs av IS och sektionerna, men bidra till effektivisering av flyktingarbetet genom att tillhandahålla aktuell och uppdaterad information och fakta till användarna.

Vilka är användarna
Användarna är alla inom AI, som behöver särskild flyktingrelaterad information för att kunna bedöma riskerna för flyktingar. I första hand är det sektionernas flyktinghandläggare, som efterfrågar aktuell information och som behöver svar snabbt. Även IS´ utredare och andra på IS kan behöva information från FDC. Ytterligare en användargrupp kan vara sektioner som just startat eller planerar att påbörja arbete inom flyktingområdet och som behöver grundinformation. I princip ska centret ge service till alla inom AI, som efterfrågar den. Man kan även tänka sig service till externa användare.
Centret ska själva identifiera och bemöta informationsbehov och snabbt besvara förfrågningar. IT ska användas så långt möjligt både för lagring och sökning av information samt för kommunikation. Centret ska ha full kontroll över vilka som har tillgång till dess information och en policy för det måste utarbetas.

Funktioner inom FDC
Centret ska samla information som är användbar för AI:s flyktingarbete. Man ska sträva efter att samla in information från alla inom AI, som producerar sådan. Det kan vara utredningsteam, refugeeteam eller andra inom IS, sektioner, EU-föreningen eller andra. Man ska även samla information från externa källor t ex andra flyktingdokumentationscenter. Man ska även kunna hänvisa till andra bra källor för information.

Insamlad information ska lagras i en databas och vara lätt tillgänglig för användarna. Användarna ska sträva efter att ha direkt tillgång till databasen och själva kunna söka information där. En del, som inte har tillgång till datorer, ska få service via fax, telefon eller brev. Man kan även tänka sig t ex månatliga sammanställningar av information.

Centret ska spela en nyckelroll genom att identifiera och analysera trender och frågor i AI:s flyktingarbete. En klar uppdelning av uppgifter och ansvar mellan utredningsteamen, refugeeteam och dokumentationscentret på IS är nödvändig, då FDC:s uppgifter går utöver rent insamlande av information, nämligen avseende att analysera situationer, vilket tangerar utredarnas arbetsuppgifter. I samråd med relevant utredningsteam ska centret kunna ge ut dokument, efter den sedvanliga gången för godkännande av dokument inom IS.

Centret ska kunna besvara frågor som rör befintlig policy inom området. Frågor inom nya områden ska hänvisas till IS.

Centret ska inte bedriva eget utredningsarbete och inte ta över det flyktingarbete som bedrivs inom andra delar av AI. Det ska däremot strömlinjeforma och förenkla kommunikationen och utbytet mellan olika aktörer inom området.

Typer av information som efterfrågas
Sektionerna har uttryckt behov av information om
  • sammansättningen av olika grupper och positionen hos olika politiska partier och rörelser samt deras relation till regeringen
  • struktur och organisation hos den politiska rörelsen och dess ledare
  • närvaron av och behandlingen av religiösa, etniska och andra minoriteter i ett givet land
  • allmänna fakta om ett lands geografi, demografi, historia, religion och kultur
  • lagstiftning och straffrätt inkl flyktinglagstiftning och asylprocess
  • verifikation av uppgifter, som asylsökande lämnat, om t ex speciella händelser, uppgift om personer, fakta om övergrepp, datum och platser för olika händelser.

Frågor kan komma om var olika byggnader t ex polisstationer, eller myndighetsbyggnader är belägna; om befolkningens sammansättning i en viss del av ett land, befintliga transportmedel och vägar, som en flykting säger sig ha använt. Hur är säkerheten och förväntade levnadsomständigheter för en återvändande. Detta gäller inte minst i länder, som varit i väpnad konflikt. Det kan ofta vara svårt att bekräfta och verifiera information om personer och händelser.
  • allmän bakgrundsinformation och en politisk analys av landet och dess effekt på situationen för mänskliga rättigheter
  • analys av skälen till att människor flyr.

Typer av information som bör samlas in
Centret ska inledningsvis samla grundinformation om alla länder från vilka människor flyr. I vissa fall räcker det med den information som finns i årsrapporten. Därefter ska man samla information om situationen för mänskliga rättigheter i de länder som många flyktingar kommer ifrån. Informationsinsamlandet ska inte vara begränsat till kränkningar inom AI:s åtagande utan även gälla fängelseförhållanden, behandlingen av kvinnor och hur kvinnor behandlas i familjen och i samhället i övrigt.

Information relevant för flyktingfrågor kan delas in i två grupper dels sådan som behövs för att bedöma risken för en asylsökande eller flykting som återsänds dels frågor om säkerhet och behandling av asylsökande och flyktingar i värdlandet och i tredje land. Information om säkerhet kan gälla individer eller grupper såsom till exempel medlemmar i etniska eller religiösa grupper eller medlemmar i politiska partier.

Andra områden för informationsinsamling är:
  • information om bilaterala eller regionala överenskommelser mellan stater om flyktingar och asylsökande
  • brister i processer och skydd av flyktingar
  • nationella lagar.

Det finns flera källor att söka sådan information i och flera exempel ges utredningen såsom olika regeringars rapporter, media eller andra NGO:s.

Amnestys externa dokument ingår självklart i dokumentationen. IS researchteam har mycket information, som inte är satt på pränt, men som är viktig.

Språk
Arbetsspråket ska vara engelska. Man ska kunna lagra information även på andra språk, men inte ägna sig åt översättningsarbete.

IT
Man hänvisar till rekommendationen från 1996 om att Lotus Notes bör vara den programvara som IS och andra delar av den internationella rörelsen ska använda och som även sektionerna ska uppmuntras använda.

Uppföljning
Centret ska utveckla ett system för att bevaka användningen av den service som det erbjuder för att försäkra att det arbetar i enlighet med behov och önskemål från användarna.

Service externt
Till en början ska centret inte ge service externt, utan koncentrera sig på amnestyanvändare.

Organisatoriska och finansiella frågor
Under denna rubrik förs en diskussion om arbete ska utföras av anställda eller frivilliga. Slutsatsen blir anställda pga av bland annat tidigare erfarenheter och behov av kontinuitet samt ansvarsfrågor.

Vidare förs ett resonemang om utlokalisering kontra decentralisering. Det betonas att det är fråga om en uppgift för hela rörelsen, som enligt tidigare tankesätt per automatik skulle placeras på IS. Man förordar en modifierad decentralisering bland annat på grund av att det ger större chanser till att sektionerna är beredda att bidra ekonomiskt samt även kan öka möjligheten till externa bidrag.

Modifierad decentralisering
Denna modell innebär att:
  • högsta beslutande organ är ett årsmöte öppet för alla medlemmar och som beslutar om budget och verksamhet samt om nya medlemmar och om utveckling av centret
  • årsmötet väljer och kontrollerar en styrelse
  • man har en styrelse bestående av medlemmar från sektioner och från IS
  • styrelsen skulle bestå av erfarna amnestymedlemmar från olika delar av världen samt av personal från IS
  • ansvaret för arbetet i centret skulle åvila styrelsen
  • styrelsens uppgift skulle vara att rekrytera personal, göra förslag till verksamhetsplan och budget, fatta ekonomiska beslut inom den ram som årsmötet fastställt
  • en chef (director) skulle anställas och rapportera till styrelsen medan styrelsen är ansvarig inför årsmötet och rapporterar till det.

En överenskommelse skulle finnas mellan centret, IEC och sektionerna om ansvarsskyldighet (accountability) fördelning av uppgifter och ansvar. Centret skulle periodiskt rapportera till IEC och ha ansvarsskyldighet via IEC till ICM.

Medlemskap och finansiering
Förslag om att centret görs till ett företag (company) beroende på hur lokal lagstiftning ser ut. Innebörden i detta torde vara att det ska vara en egen juridisk person.

Förslag till kriterier för medlemskap i centret bör utredas vidare, men förslag finns om att det ska gälla sektioner och de sektioner som har en formellt utsedd flyktinghandläggare som kontaktperson. Eventuellt ytterligare kriterium kan vara att ha en viss nivå på flyktingarbetet.

Beträffande finansiering skriver man att den naturligt skulle gå via den internationella budgeten om centret förlades till IS. Samtidigt påpekas att det skulle vara svårt av ekonomiska skäl att finansiera hela centret över den internationella budgeten. För att kunna göra det krävs ytterligare medel till den internationella rörelsen alternativt neddragning av andra programområden. Man jämför centret med EU-kontoret, som när det öppnades fick delfinansiering internationellt för att senare helt betalas av medlemssektionerna. Man resonerar kring möjliga sätt att finansiera centret och tror att en blandning av olika intäktskällor är den enda framkomliga vägen. Medlemssektionerna skulle betala merparten, en del kunde gå via den internationella budgeten, extern insamling skulle göras från IGO:s såsom till exempel från Council of Europe eller EU, fonder och universitet. Detta behöver utredas vidare. Man pekar även på möjligheten att ta betalt för tjänster från centret, men menar samtidigt att detta strider mot praxis inom organisationen.

Personal
Tidigare erfarenhet från decentraliserade eller utlokaliserade amnestykontor visar att halvhjärtade experiment med för liten personalstyrka och för mycket arbete minskar möjligheten till framgångsrikt arbete. Som exempel nämns Moskvakontoret. Man menar att detta inte hindrar att man börjar i liten skala men att man ska ha en klar vision av vad slutprodukten ska vara och att det ska finnas ett engagemang för att löpa linan ut vad gäller full bemanning.

Man tänker sig fem anställda fördelade på 1 chef, 2 informatörer, 1 systemoperatör och en sekreterare/ administratör. Som ett minimum bör tre personer anställdas inledningsvis, med beaktande den internationellt beslutade personalpolicyn.

Genomförande
I utredningen finns även ett förslag till stegvis genomförande.

IEC:s beslut juni 1997
Vid sitt möte i juni beslutade IEC att bordlägga frågan om flyktingdokumentationscentrum i avvaktan på den översyn av flyktingarbetet som ska inledas 1998. Samtidigt föreslog man att intresserade sektioner, i samråd med IS, överväger finansiering och hur man skulle kunna genomföra speciella informationsrelaterade projekt på försöksbasis, vars resultat skulle ingå i översynen av flyktingarbetet.


Vad kan svenska sektionen göra
Förslaget om ett flyktingdokumentationscentrum och den utredning som genomförts visar att det är ett mycket komplext arbetsområde. Flera oklarheter har identifierats av utredningen och en stor osäkerhet råder rörande finansieringen av centret. Det är mycket tveksamt om sektionerna kan åta sig en långsiktig finansiering, vilket är utredningens intention. Medel från den internationella budgeten synes svårt att få då det kräver antingen mer pengar till den internationella rörelsen eller neddragning av annan programverksamhet. Det pekas i utredningen även på att om man ska starta i liten skala ska det ändå finnas ett engagemang för att på sikt möjliggöra tillkomsten av centret i sin helhet.

Sekretariatet har analyserat möjligheten att bryta ut någon del av centrets tänkta uppgifter att bedriva som ett pilotprojekt i enlighet med AU:s uppdrag. Med tanke på komplexiteten i dokumentation av flyktingrelaterade frågor och komplikationerna med framtida finansiering har vi kommit fram till att det är mycket svårt att bryta ut någon del att arbeta med, som skulle vara meningsfull och leda framåt.

På AU nämndes möjligheten att åta sig service på ett land. Ett sådant åtagande kring ett land skulle föregås av samråd med IS och sektioner om vilket land man i så fall bör välja. Även vår egen kunskap om landet, representerad av en samordningsgrupp, skulle därvid beaktas. Organisatorisk tillhörighet, samarbetsformer och frågor om ansvarsfördelning och ansvarsskyldighet samt finansiering skulle behöva klaras ut.

En annan variant vore att välja ett land och bygga upp en databas med flyktingrelaterad information för det landet, utan att tillhandahålla informationen åt andra. Även i ett sådant alternativ bör samråd ske och då framförallt med IS om vilket land man bör välja. I nästa steg skulle resurser avsättas och arbetet med att samla in information och bygga en databas inledas.
Projektet skulle ha två grundläggande uppgifter. För det första att finna vägar att samla in relevant information om ett bestämt land från olika källor , såväl inom som utom Amnesty. För det andra att bygga en databas med en användarvänlig struktur. Erfarenheter från arbetet med informationsinsamling och metoder för denna skulle dokumenteras avseende tillgängliga källor och hinder/möjligheter att få tag i informationen från dessa. Utveckling av databasen skulle göras kontinuerligt. En rapport skulle skrivas inom ramen för projektet. En grov uppskattning av kostnaden för ett sådant projekt uppgår till 200.000 - 250.000 kronor. I detta är inkluderat personalresurs, resor, teknisk utrustning. Vi tänker oss en person anställd för sex månader på sekretariatet.Personen skulle få tillgång till de kringresurser, som finns där. Kostnad skulle uppstå för inköp av en dator, Internetabonnemang, en del inköp av litteratur eller prenumerationer samt resor till IS och ett par sektioner.

Vi tror inte att det första alternativet ovan skulle kunna fungera i praktiken, då det skulle vara svårt för användarna i sektionerna och på IS att hålla reda på att de avseende ett visst land skulle vända sig till en sektion.

Beträffande alternativ två ovan är vi tveksamma till nyttan av ett sådant projekt. Skulle rörelsen i framtiden komma fram till att man vill inrätta ett dokumentationscentrum kommer nya personer att anställas och finna sina egna vägar för informationsinsamling och uppbyggnad av databaser. Det är inte säkert att de erfarenheter som ett projekt på ett land givit, skulle vara intressanta och relevanta. Å andra sidan är det tänkbart att den databas, som läggs upp, skulle kunna användas inom organisationen, som en modell.

Det framhålls i utredningen att IS utredare har mycket relevant kunskap och information om de länder de bevakar, vilken inte återfinns i rapporter och annat material från IS, men som de skulle kunna dela med ett framtida centrum under vissa förutsättningar. En sådan förutsättning, som omnämns, är att IS skulle finnas representerat i styrelsen för ett centrum. Ett delprojekt skulle inte kunna ha den organisatoriska överbyggnad som är föreslagen för centret. En begränsad försöksverksamhet skulle förmodligen stöta på svårigheter i att få del av relevant information från IS i detta avseende.

Styrelsen har att ta ställning till hur man vill gå vidare. Sekretariatet föreslår att man inte åtar sig ett pilotprojekt dels därför att det är svårt att hitta ett meningsfullt delprojekt dels därför att det är förenat med höga kostnader som vi inte vet ger utdelning och även med hänsyn till sektionens ekonomiska läge.

Styrelsen föreslås besluta
att mot ovanstående bakgrund tillskriva IEC om att den svenska sektionen inte avser att gå vidare med något pilotprojekt inom ramen för ett flyktingdokumentationscentrum.