Amnestys flyktingmandat Underlag till styrelsemöte 1-2 mars 1997

Till:Styrelsen
Från: A-utskottet/Eva Linda Sederholm
Datum: Den 6 mars 1997



AMNESTYS FLYKTINGMANDAT

Årsmötesbeslut 35/96

att tillsätta en arbetsgrupp inom AI för att med hänsyn till invandrarmyndigheternas nuvarande, snäva synsätt

a) dels analysera mandatets möjligheter att aktivt arbeta med flyktingfrågor centralt och lokalt

b) dels analysera de krav som den hårdnande attityden från den svenska statens sida ställer på ett måhända nödvändigt, utökat arbete på området utan att AIs särart som människorättsorganisation suddas ut.

Arbetsgruppen, bestående av Ingrid Nilsson-Horvath, Marita Olsson, Bo Lindblom och Siv Erikson, avlämnade sin redovisning till styrelsen den 25 januari 1997.

INLEDNING

Det är i många sammanhang viktigt att skilja på vad man som amnestymedlem eller amnestygrupp skall göra, vad man i mån av förmåga bör göra, vad man kan göra därutöver, samt sådant som man inte bör eller inte får göra. Det vi alla skall göra då det gäller asylärenden, det är vad som anges i stadgarna. Hur vi ska motsätta oss sådana avvisningar som där omnämns, och i vilka ärenden vi ska göra det, det måste vi diskutera och besluta gemensamt. I den mån vi uppträder som representanter för AI är det viktigt att vi tillämpar samma kriterier och följer samma riktlinjer - inte bara inom den egna sektionen utan så långt möjligt inom hela rörelsen.

På riksplanet är det främst generalsekreteraren, pressekreteraren och sektionens ordförande som för Amnestys talan om landförhållanden och olika kategorier av asylsökande, och detta då i enlighet med de rapporter och nyhetsmeddelanden som publicerats av Internationella Sekretariatet.

I den lokala debatten om asylsökandes mer eller mindre berättigade önskemål om att få en fristad i Sverige, torde de flesta gruppsekreterare, flyktingombud och landsamordnare kunna berätta om vad AI vet om de aktuella länderna. Gruppsekreterare och enskilda medlemmar kan från sekretariat eller landsamordnare få underlag om olika länder, vilka kan användas vid
kontakter med pressen eller vid intervjuer i lokalradio eller regional-TV.

Arbetsgruppen anser att vi som amnestymedlemmar alla har ett ansvar att sprida relevant information om förhållandena i de länder varifrån det har kommit flyktingar till vår hemort. Detta kan också ske genom att vi förmedlar den allmänna information som vi kan få från flyktingarna själva - givetvis med all nödvändig hänsyn till vad de själva anser kan publiceras, samt med beaktande av att uppgifterna stämmer med den allmänna bild av läget som AI ger i sina rapporter.

AMNESTYS FLYKTINGMANDAT

Det aktuella åtagandet fastställs i svenska sektionens stadgar under punkt 2.h (2.j i den internationella stadgan), där det fastslås att AI skall "verka för asylsökandes rättssäkerhet och motsätta sig att personer sänds från ett land till ett annat, där de med skäl kan befaras bli samvetsfångar eller riskera tortyr eller dödsstraff ".

VILKA OMFATTAS AV FLYKTINGMANDATET ?

Beträffande rättssäkerhet och skydd för asylsökande vill arbetsgruppen i första hand hänvisa till Riktlinjerna för svenska sektionens flyktingarbete.

Då det gäller att avgöra om det "med skäl kan befaras" att en person vid återkomsten till hemlandet kan bli samvetsfånge eller riskera tortyr eller dödsstraff, måste bedömningen rimligen ha sin grund i den rapportering om det aktuella landet som kommer från AI:s centrala organ.
Därtill kommer sedan de omständigheter som kan hänföras till det enskilda fallet. Material beträffande AI:s bedömning av läget i olika länder tillsänds regelbundet såväl berörda myndigheter som de advokater som arbetar med asylfrågor. Emellertid är AI:s rapportering sällan sådan, att man kan hävda att alla som återsänds till ett visst land löper stor risk att fängslas, torteras eller dömas till döden. Den springande punkten förblir hur man fastställer när något "med skäl kan befaras", och vem som kan fastställa detta.

Arbetsgruppen anser det dock nödvändigt att med eftertryck hävda de kriterier som anges i stadgans punkt 2.h. när det är fårga om AI:s arbete för avvisningshotade asylsökande. Den
5 januari 1997 uppgav exempelvis Sveriges största morgontidning, att av de asylsökande som 1994 fick uppehållstillstånd skulle endast 2 procent ha haft asylrätt i folkrättslig mening. Sådana siffror bygger på en manipulation av kriterierna som det är viktigt att kunna bemöta.

VAD MAN KAN GÖRA INOM FLYKTINGMANDATET

Om amnestygrupper eller enskilda medlemmar anser sig ha träffat på sådana fall som omnämns i 2.h.bör de samla in all tillgänglig information och sända ärendet till flyktinghandläggaren vid sektionens sekretariat. Denna tjänsteman gör en bedömning, enskilt och/eller tillsammans med generalsekreteraren, av huruvida det är ett amnestyfall eller ej. Endast i ett fåtal ärenden varje år ingriper sektionen med hänvändelse till myndigheten. Vanligare torde vara att ärendet går vidare till Rådgivningsbyrån för ytterligare utredning. Vidare framgår av svenska sektioners riktlinjer för flyktingarbete att flyktingombudets uppgifter bl a består av att tillsammans med aktuell landsamordnare utreda, sammanställa och presentera asylansökan, som kan anses omfattas av mandatet för Amnesty Internationals flyktingarbete, till gruppen för flyktingfrågor samt att tillsammans med gruppen ger förslag på lämplig åtgärd. I gruppen för flyktingfrågor ingår generalsekreteraren (eller den han/hon sätter i sitt ställe), en ledamot av sektionsstyrelsen, en person med dokumenterad erfarenhet av flyktingarbete inom Amnesty, det berörda flyktingombudet och aktuell landsamordnare. Gruppen är beslutsför med tre ledamöter inklusive flyktingombud och landsamordnare. Beslut kan fattas vid telefonkonferens. Gruppens arbetsuppgifter består av att utreda huruvida ett enskilt asylärende omfattas av mandatet för Amnesty Internationals flyktingarbete samt att avge förslag på lämplig åtgärd i det fall ett ärende anses omfattas av mandatet. Under 1995 inlämnades ett fall till denna grupp och under 1996 var det två fall. Ett okänt antal fall synes också få stöd från flyktingombud och andra flyktingintresserade medlemmar utan att sekretariatet eller andra centrala organ blivit
inkopplade.

Det är värt att notera att såväl politiker som berörda tjänstemän eftersträvar att proceduren för beslut i asylärenden ska ha en rättslig karaktär. Politikerna har fattat beslut om principiella regler men vill därefter inte uttala sig om enskilda ärenden. De har i allmänhet också avhänt sig möjligheten att ingripa i överprövningen av enskilda fall. De tar endast ansvar för principerna, och dessa ska gälla lika för alla. Varje fall ska opartiskt bedömas enligt givna kriterier.

Oavsett vad man anser om det berättigade i sådana anspråk på rättslig oväld, kan det finnas skäl att vi anpassar motåtgärderna till de faktiska procedurerna. Genom att ge behandlingen av asylärenden en karaktär av rättegång har politikerna uppenbarligen velat gardera sig mot
opinionsbildning i enskilda fall, vilken då snarast ses som försök till otillbörlig påverkan. Inte minst då det gällt avvisning av barn och ungdomar har organisationer och enskilda ändå prövat en lång rad opinionsbildande åtgärder, varvid också amnestymedlemmar varit aktiva. Som
exempel kan nämnas:

a) Uppvaktning av lokala politiker (trots att dessa normalt saknar varje möjlighet att påverka ett enskilt ärende).
b) Opinionsmöten, med eller utan fackeltåg.
c) Namninsamlingar, insändare till lokalpressen.
d) Resa till demonstration i huvudstaden och uppvaktning hos ansvarig minister.

Sådana här åtgärder kan svårligen regleras redan på förhand. Anser man att ärendet är tillräckligt viktigt så ordnar man demonstrationer och namninsamlingar vare sig det hjälper eller inte. Man gör helt enkelt allt som går att göra. Å andra sidan vore det givetvis orimligt att försöka mobilisera på det sättet inför varje fall där man vill ifrågasätta det rimliga i myndighetens beslut, och detta särskilt med tanke på att både myndigheten och politikerna klart har markerat att de inte vill låta sig påverkas av opinioner i enskilda ärenden, lika lite som en domstol vill låta sig påverkas av om allmänna opinionen anser att en viss åtalad person ska frias eller fällas.

Vidare finns det till exempel många tänkbara aktiviteter som hör hemma under första att-satsen i stadgarnas paragraf 1: "att främja medvetenheten om och hävdandet av den Allmänna förklaringen om de mänskliga rättigheterna och andra internationellt erkända människorättsdokument, de värderingar de omfattar samt alla mänskliga fri- och rättigheters oupplösliga enhet och inbördes beroende".

Slutsatsen blir att AI i första hand bör inrikta sig på att lämna underlag för så starka överklaganden som möjligt, samt på att delta i debatten om de rådande principerna. I den mån som det då inte är fråga om enbart centrala insatser, torde det likväl vara en fördel med en central samordning.

VAD MAN KAN GÖRA UTÖVER FLYKTINGMANDATET

Det har länge ansetts betydelsefullt att AI eller dess medlemmar inte vädjar för alla asylsökande, eller för asylsökande med sådana allmänna humanitära skäl som är klart skilda från beskrivningen i stadgans punkt 2.h. En alltför bred verksamhet kan befaras ta kraften ur vädjanden för fall där det verkligen föreligger stor risk vid avvisning. Detta till trots kan man agera genom att göra sådant som anknyter till andra delar av verksamheten eller till andra punkter i stadgan. Bland verksamheter som redan förekommer kan nämnas:
a) Kontakt med asylsökande och flyktingar för att få fram uppgifter om övergrepp som de själva drabbats av och där de fortfarande kan ha behov av medicinsk eller psykiatrisk hjälp.
b) Kontakt med asylsökande och flyktingar för att få fram uppgifter om personer i deras hemland vilka borde bli föremål för AI:s uppmärksamhet (samvetsfångar, tortyroffer, "försvunna", fängslade utan rättegång).
c) Kontakt med asylsökande och flyktingar för att öka våra allmänna kunskaper om deras hemland, dess traditioner och styrelseskick, detta i avsikt att förbättra vårt vädjandearbete.
d) Förmedling i lokalsamhället av de erfarenheter som vunnits genom ovan nämnda kontakter, för att öka förståelsen för asylsökande och flyktingar och för den situation de hamnat i. (Detta givetvis med all respekt för nödvändig sekretess och den enskildes integritet.)
e) Information till asylsökande och flyktingar om AI:s verksamhet och om arbetet för mänskliga rättigheter, med erbjudande om att de kan delta i den lokala gruppens arbete
(dock inte i det vädjandearbete som gäller deras eget ursprungsland).

Vad som här kan diskuteras är en bättre strukturering av denna verksamhet - inom hela sektionen eller inom det egna distriktet. Nya grupper och grupper utan erfarenhet av sådant kontaktarbete, som här förtecknats, skulle kunna ha nytta av tips och viss central samordning.

Det vi slutligen kan göra är allt sådant som syftar till att förbättra flyktingarnas förhållanden i det svenska samhället, dvs insatser som gäller personer med uppehållstillstånd i Sverige. Denna verksamhet regleras inte av stadgarna, annat än i den mån som vi allmänt bör verka för att de
mänskliga rättigheterna är kända och respekteras i vårt eget samhälle. Verksamheten bör därför inte få en sådan omfattning att gruppen och dess medlemmar främst uppfattas som en organisation för invandrare. En viss återhållsamhet bör iakttas då det gäller användning av amnestymedel för de verksamheter som här kan komma ifråga. Det här området lämpar sig väl för arrangemang tillsammans med andra humanitära organisationer, främst FN-föreningar, Rädda Barnen och Röda korset (SAMFI). Mycket måste dock hänföras till medlemmarnas privatliv, t ex då det gäller att ställa upp som värdfamilj för flyktingar.




Bland det som prövats på många håll - däribland i arbetsgruppens eget distrikt (Halland) - kan följande nämnas:
a) Tillsammans med den kommunala flyktingmottagningen och de andra humanitära föreningarna på orten:
* organisering av värdfamiljer för nyanlända flyktingar eller flyktingfamiljer;
* återkommande träffar där man t ex lagar mat eller bakar bröd tillsammans;
* offentlig tillställning där man berättar om folkdräkter i Sverige och i andra länder, varifrån det finns företrädare på orten, eller om sedvänjor i samband med bröllop och andra familjehögtider;
* arbete med pappersdrakar och en gemensam "drakfestival" på lämplig plats.
b) Samverkan med de lokala flyktinggrupperna då det gäller sådant som arbetet med en loppmarknad, utställningar om problemländer eller om vissa teman, t ex tortyr eller "försvinnanden".
c) Förmedling av kontakt mellan flyktinggrupper eller enskilda flyktingar och lokala medier, t ex för att öka förståelsen för flyktingarnas situation i Sverige eller förbättra kunskaperna om deras hemländer.

Till detta område kan möjligen också hänföras olika insatser för att hjälpa flyktingar att ordna familje-återförening, vanligen i samverkan med Röda korset eller Rädda Barnen.

HAR SVENSK FLYKTINGPOLITIK HÅRDNAT ?

Av Beslut 35/96 framgår att årsmötet ansåg att svensk flyktingpolitik har hårdnat. Detta har förnekats och förnekas alltjämt av ansvariga politiker. Ovedersägligt är att det visumtvång som infördes den 1 juli 1993 ledde till en omedelbar och kraftig nedgång av antalet asylsökande och att många som skulle vilja söka asyl i Sverige nu aldrig lyckas ta sig fram till våra gränser. Situationen i andra västeuropeiska länder är likartad eller ännu sämre.

Av Statens invandrarverks (SIV) officiella statistik för 1995 framgår att en anmärkningsvärt hög procent av asylsökande har avvisats till länder med omfattande och väl dokumenterade kränkningar av mänskliga rättigheter. Så har t.ex. 76% av de asylsökande från Iran avvisats, 82% från Peru, 90% från Pakistan, 91% från Turkiet, 92% från Algeriet och 92% från Syrien. (Se SIV:s årsöversikt från januari 1996.) Det borde vara av stort intresse att få fram vad som döljer sig bakom dessa siffror. Kanske går det också att i samarbete med andra MR-organisationer ta reda på vad som hänt dessa avvisade då de återkommit till hemlandet. En effektivare kontroll av vad som händer de avvisade borde ges hög prioritet i det internationella arbetet. Går det att genom mer systematiska kontakter med flyktingadvokater få fram en bild av hur dessa ärenden har handlagts? Vilka skäl har de asylsökande anfört, och varför ansågs dessa skäl inte tillräckliga eller inte trovärdiga? Det förefaller inte sannolikt att nio av tio asylsökande från några av samtidens svåraste problemländer skulle sakna skäl till asyl. Dessa frågor är direkt knutna till den rättssäkerhet för de asylsökande, vilken nämns i de svenska stadgarnas punkt 2.h. Erfarenheterna från vissa enskilda fall ger vid handen att också amnestygrupper och enskilda medlemmar genom personlig kontakt med enavvisad kan hålla sig underrättade om vad som händer vid hemkomsten. Sådana kontakter kan dessutom användas för att minska risken för att det ska hända något.

De krav som AI vill ställa på myndigheterna bör möjligen ytterligare konkretiseras. Om AI t.ex. anser att de som beslutar om en asylsökandes öde också ska ha träffat denna person och ha haft möjlighet att ställa frågor genom tolk, då bör detta anges. Om vi menar att tidigare tortyroffer löper extra stor risk att bli gripna och torterade igen efter att de har varit utomlands och sökt asyl, då bör vi formulera konkreta krav om tortyroffers rätt till asyl. De allmänna talesätt som nu kännetecknar målbeskrivningen räcker knappast för att föra arbetet framåt.

Vidare har arbetsgruppen förstått att det från AI:s sida fästes stora förhoppningar vid sektionernas samarbete inom ramen för EU.

SAMMANFATTNING

Enligt beslut 35/96 skulle det vara arbetsgruppens uppgift att "analysera mandatets möjligheter att aktivt arbeta med flyktingfrågor centralt och lokalt".

* Mandatet anger ramarna för vad grupper och medlemmar skall göra. Enkelt uttryckt innebär detta obligatorium enbart att vi ska motsätta oss att någon avvisas som av hänsyn till sin och de anhörigas säkerhet borde ha fått stanna. Arbetsreglerna är en tolkning av hur detta arbete bäst bör utföras. De problem som funnits genom åren har sällan gällt mandatet, desto oftare den praktiska hanteringen av olika fall.

* Mandatet bör enligt arbetsgruppens uppfattning inte ändras, omformuleras eller omtolkas.

* Möjligheterna att centralt arbeta med flyktingfrågor inom åtagandets ram bör inte vidgas utöver vad som redan förekommer. Utnyttjandet av dessa möjligheter skulle kanske inom vissa områden kunna drivas längre - genom samverkan med andra organisationer och genom en ökad satsning på flyktingsamordnare och landsamordnare.

* Möjligheterna till ett utvidgat lokalt arbete med flyktingfrågor ligger främst i sådant som inte är obligatoriskt men som medlemmar och grupper bör göra eller kan göra. Exempel på detta ges i texten.

* Myndigheten och ansvariga politiker förnekar att det finns en hårdnande attityd i flyktingfrågor. AI:s första uppgift blir att bemöta detta påstående. Detta sker fortlöpande.

* I den mån det finns en hårdnande attityd vid bedömningen av enskilda fall, måste AI få fram en bättre kartläggning av dessa enskilda fall. Varför får en så hög procent avslag på sina asylansökningar? Vad händer dessa personer vid återkomsten till hemlandet?
I arbetet med att klargöra detta bör flyktingsamordnare, landsamordnare och enskilda grupper med flyktingkontakter kunna spela en viktig roll. AI bör för den här verksamheten också eftersträva ett ökat samarbete med andra internationella och nationella MR-organisationer.

* AI:s särart som människorättsorganisation framgår av stadgarna. Det är viktigt att främst ägna sig åt de åtaganden som där anges, så att man inte alltför mycket flyter ut i det allmänt behjärtansvärda. Vad vi skall göra för enskilda asylsökande framgår av stadgans punkt 2.h. Vad vi därutöver kan göra med anknytning till arbetet för flyktingar och asylsökande framgår
t.ex. av första att-satsen i stadgans paragraf 1.


Bilaga SW-POL-90/01/82:2 (delas ut vid styrelsemötet)