Förslag till effektivisering av Amnesty Internationals biståndsarbete. Underlag till styrelsemöte 1-2 oktober 2007

Till: Styrelsen
Från: Amnestyfonden
Datum: 11 oktober 2007

Förslag till effektivisering av Amnesty Internationals biståndsarbete.

Biståndet inom Amnesty fyller en viktig funktion i främjandet av de mänskliga rättigheterna och tar vid där Amnestys övriga kampanjarbete avslutas. Bistånd ges till frigivna samvetsfångar som diskrimineras av staten och förhindras möjlighet till försörjning. Det ges till tortyröverlevare som inte har tillgång till vård och rehabilitering. Biståndet har också visat sig effektivt där andra kampanjmetoder inte kunnat ge resultat tillräckligt snabbt, som när en människorättsförsvarare behöver fly till säker plats. Amnestys utvidgade åtagande och de nya biståndsriktlinjerna ger nu nya möjligheter för biståndsarbetet att bli än mer effektivt i arbetet för att stärka de mänskliga rättigheterna.

Dessvärre utnyttjas inte biståndets fulla potential på grund av bristande resurser och samordning på IS. Fondstyrelsen har diskuterat möjliga lösningar, som skulle kunna vända utvecklingen och resultera i att biståndet blir en integrerad och strategisk del av Amnestys kampanjmetoder för att nå AI:s mål. Fondstyrelsens ordförande Amelie Bendz förde i våras ett inledande samtal med dåvarande ordförande Christine Pamp, som ställde sig positiv till förslaget som nu förs vidare till sektionsstyrelsen. I detta underlag ger vi en bakgrund till situationen idag, följt av en problembeskrivning samt förslag till effektivisering och beslut.

Bakgrund:

Amnestys internationella biståndsriktlinjer som numera benämns Human Rights Relief (HRR) antogs av IEC i februari 2006 (se bilaga). Amnestys bistånd är därmed en integrerad del av Amnestys vision och åtagande, och ska fungera som ett strategiskt redskap i Amnestys kamp mot kränkningar av de mänskliga rättigheterna världen över. Tidigare utgick biståndet från ett antal tematiska områden såsom rättshjälp, tortyrrehabilitering, stöd till flykt till säker plats samt basbehov och självhjälp oberoende av hur Amnestys övriga arbete såg ut på det land som ansökan gällde. Stödet riktade sig främst till samvetsfångar, tortyröverlevare, anhöriga till "försvunna" och sedermera även MR-försvarare. Det gavs främst som ett resultat av redan begångna kränkningar, och därmed sällan i förebyggande syfte. Bistånd beviljades utifrån dåvarande riktlinjer och det fanns ingen tydlig återkoppling till Amnestys övergripande strategiska arbete och prioriteringar.

I de nya riktlinjerna från 2006 framkommer nu klart att biståndet ska vara ett strategiskt verktyg för Amnestyrörelsen att uppnå de mål som Amnesty satt upp. MR-biståndet ska stärka individer och organisationer i deras ansträngningar och initiativ för att främja de mänskliga rättigheterna i sin omgivning. Utgångspunkten för biståndet är den internationella strategiska planen (ISP), den internationella tvååriga handlingsplanen (ISOP) samt region-, land- och kampanjstrategier. Vidare står det i riktlinjerna att Amnestys bistånd skall ses i ett Amnestysammanhang och komplettera andra aktioner på ett land, en region eller på internationell nivå. De ska med andra ord vara en av flera metoder som Amnesty kan välja att använda för att uppnå de strategiska målen och förbättra MR-situationen. I dag stödjer vi exempelvis en organisation som heter AfroReggae i en av Rio de Janeiros favelor. De arbetar med att förebygga MR-kränkningar genom att ge marginaliserade ungdomar kunskap om sina mänskliga rättigheter och visa alternativ till gängvåld och kriminalitet. Detta stöd följer AI:s Brasilienstrategi och är ett led i Amnestys övergripande ambition att växa och nå ungdomar. Ett annat exempel är ett stöd till utbildning och erfarenhetsutbyte till anhöriga i Pakistan vars släktingar ”försvunnit” i samband med ”kriget mot terrorism”. Det nya mandatet och riktlinjerna gjorde det också möjligt för oss att i samband med SVAW-kampanjen stödja organisationer på Balkan som hjälper flickor och kvinnor som blivit utsatta för människohandel.

Det som ledde fram till biståndsmandatets fullständiga integrering i Amnestys arbete var det internationella rådsmötet i Dakar 2001 där det nya mandatet antogs, översynen av biståndet 2003 (se bilaga) samt det intersektionella biståndsmötet som ägde rum i Stockholm 2003, vid vilket representanter för ett antal biståndssektioner, IS och IEC deltog. Många års diskussioner mellan biståndssektioner om bristande samordning, dialog, och uppföljning av biståndet på IS resulterade i ett intersektionella biståndsmötet i Stockholm 2003. Mötet enades om att biståndet skulle ses som en integrerad del av Amnestys övriga arbete och tog fram ett första utkast till nya biståndsriktlinjer. Några större förbättringar gällande samordningen av biståndet har dock inte skett.

Redan år 2000 presenterade Claudio Cordone, Research and Mandate Program på IS, och som var ansvarig för biståndet ett förslag om förbättring av biståndssamordningen genom att utlokalisera vissa uppgifter till Svenska Amnestyfonden. Förslaget, se bifogat dokument, diskuterades inom Fondstyrelsen som beslutade att inte driva frågan vidare.


Problemområden idag:
- Flera sektioner känner sig uteslutna från konsultationsprocessen av de nya riktlinjerna.
- Kännedomen bland utredningsteamen på IS om biståndet och riktlinjerna varierar markant och medel riskerar att bli snedfördelade.
- Organisationer vänder sig direkt till AI-sektioner och kan få medel från flera håll inom Amnesty samtidigt.
- Ingen insyn i eller fullständig bild av hur AI:s samlade biståndsmedel används.
- Otillräckliga resurser på IS för koordinering av biståndet. I dagsläget är det oklart vem sektionerna ska vända sig till på IS och hur arbetet fördelas på halvtidstjänsten.
- Otillfredsställande kunskapsöverföring och bristande kontinuitet.


Förslag till effektivisering:
Biståndet har alla förutsättningar att bli det strategiska redskap som tanken var när mandatet breddades. Vi ser att biståndet redan idag konkret för MR-arbetet framåt och vet att det finns stora möjligheter att utnyttja denna kampanjmetod ännu bättre. Effektivisering handlar inte bara om bättre samordning mellan IS, sektionerna och utredarna utan vi ser också en potential i kopplingen till MR-försvarar- och Individual at Risk-programmen. Här finns intressanta utvecklingsmöjligheter som kan stärka AI:s kampanjarbete både i medlemsaktioner och i arbetet att föra MR-agendan framåt nationellt och internationellt.

Fonden har åter tagit fram och tittat på Claudio Cordones förslag från 2000 om utlokalisering. Med viss omarbetning av hans förslag tror vi att en utlokalisering kan vara en lösning för att effektivisera och koordinera AI:s biståndsarbete och öka transparansen.

En utlokalisering av biståndssamordningen skulle tydliggöra ansvaret, skapa en länk mellan sektioner och IS och ge en person ansvar att koncentrerat arbeta med att driva biståndet framåt och lösa de problem som finns idag genom att:
- Stärka det intersektionella arbetet och få både sektioner och IS att känna sig inkluderade i arbetet - på så sätt stärka demokratin och transparansen.
- Öka kunskapen hos utredare och annan relevant personal på IS om biståndet.
- Göra uppföljningar av biståndet, ha en helhetsbild och se till att IS och sektionernas arbete följer intentionerna i riktlinjerna - på så sätt säkra insyn och "accountability" för vad AI:s medel används till.
- Samordna och utveckla AI:s biståndsarbete i enlighet med de nya riktlinjerna.
- Vara delaktig i IS strategiarbete som ISP, globala kampanjer och CAP och genom att sitta på en sektion även bidra med ett sektions (inkl medlems) perspektiv.
- Vara ett bollplank för IS och sektionerna.
- Ha överblick och koordinera biståndet så att det finns en lämplig geografisk spridning.
- Garantera kunskapsöverföring och kontinuitet genom att få inblick i alla biståndsärenden från olika sektioner.

Denna funktion är inte ytterligare en kontrollinstans som ska godkänna varje ärende. Det gör fortfarande utredare på IS. Däremot ska funktionen ha en helhetsbild, tillsammans med utredare se till att medel används strategiskt enligt biståndsriktlinjerna, utvärdera arbetet och föreslå hur biståndet kan utvecklas. Funktionen ska också flagga för om biståndsarbetet går i fel riktning eller fördelas orättvist. Vi menar också att halvtiden måste utökas till en heltidstjänst för att en reell förändring ska ske.

Utlokalisering till svenska sektionen
Fondstyrelsen vill undersöka möjligheten av att gå vidare med frågan och utreda hur IS idag ställer sig till en utlokalisering till en sektion eller annan funktion inom IS samt hur tillräckliga resurser kan ställas till förfogade. Samtidigt vill vi utreda om en utlokalisering kan ske till svenska sektionen.

Det som talar för en utlokalisering till svenska sektionen är bland annat att:
- Fonden har mycket lång och gedigen kunskap om AI:s bistånd, sedan 60-talet har fonden sett till att biståndet följer AI:s mandat och prioriteringar.
- Fonden har kommit långt i sina diskussioner om hur biståndet ska kunna kopplas till det utvidgade mandatet och ISP:n.
- Fonden har bra relationer med övriga sektioner som arbetar med bistånd och med IS.
- Fondens styrelse har en samlad kompetens. Det står och faller inte med en person. Styrelsen är demokratiskt vald av årsmötet. Den svenska sektionens struktur för biståndsarbetet är unikt inom Amnestyrörelsen.

Det finns flera vinster med denna idé både för rörelsen i stort och för svenska sektionen om det skulle bli aktuellt med en utlokalisering hit.

Exempel på fördelar för svenska sektionen om decentralisering blir aktuellt:

  • Naturlig och närmare koppling till IS.
  • Förstärkt kontakt med andra sektioner.
  • Ny kompetens som kan inspirera sektionens arbete och skapa synergieffekter.
  • Ökad kunskap hos IS om sektioners arbete och arbetsförhållanden.
  • Ökad insyn i IS strategiarbete.
  • Koppling till Individuals at Risk – ömsesidigt befruktande.
  • Lättare att hitta goda exempel som kan användas i insamlingsbrev och aktioner för medlemmar.
  • Stärka svenska sektionens internationella utbyte och profil.

Förankring och resurser
Detta är ett förslag på hur de rådande problemen kan lösas . Vi vill med detta förslag få igång en diskussion inom rörelsen och komma ur den nuvarande låsta situationen. Om sektionsstyrelsen ställer sig positiv till förslaget är vår tanke att vidtala såväl biståndshandläggare på andra sektioner som ansvariga personer på IS för att få deras synpunkter och reaktioner. Vi har tidigare efterlyst ett internationellt möte på IS där såväl sektioner som utredare deltar för att diskutera biståndet och förankra de nya riktlinjerna. Det är något vi kommer fortsätta att lobba för.
Resursfrågan är naturligtvis central avseende en eventuell utlokalisering och det finns flera sätt att lösa denna. Vi ber att få återkomma med den när förslaget diskuterats vidare, förutsatt att sektionsstyrelsen ställer sig positiv till en diskussion om utlokalisering till svenska sektionen.

Förslag till beslut:
1) Sektionsstyrelsen ställer sig bakom att Amnestyfonden för frågan vidare internationellt för att få till stånd en förbättring av biståndsarbetet
2) Sektionsstyrelsen ställer sig positiv till att Amnestyfonden utreder möjligheterna av en utlokalisering av biståndssamordningen till svenska sektionen. I detta ingår även en kostnadsanalys.



Bilaga 1

Det intersektionella mötet i Stockholm och händelseutvecklingen därefter
Vid intersektionella biståndsmötet i Stockholm 2003 diskuterades även översynen av AI:s bistånd ("Relief Review", FIN 50/001/2003) som genomfördes 2002-2003. Biståndsöversynen bekräftade de synpunkter som tidigare förts fram på olika biståndsmöten och i andra sammanhang. Översynen baserades på intervjuer med berörda personer på IS och samtliga biståndssektioner. Resultatet var entydigt och det framkom att det saknades en koordinering av biståndet och en insyn i vilka resurser som verkligen finns inom rörelsen och hur de används. Resultatet visade också på ett stort missnöje med hur biståndet sköts och prioriteras på det internationella sekretariatet- det saknas kunskap om biståndet som metod hos många utredningsteam, den interna administrationen och beslutsgången är trög samt att biståndet behandlas som en ad hoc. En klar majoritet av dem som intervjuades betonade dock vikten av att Amnesty även fortsättningsvis har en biståndsverksamhet, eftersom det under åren - trots brister - stått klart att biståndet stärkt AI:s övriga arbete och hjälpt många människor som inte kunnat få stöd från annat håll. (Hela översynen finns bifogad)

Det intersektionella mötet tog fram ett första reviderat utkast till nya biståndsriktlinjer samt föreslog bildandet av en biståndskommitté som skulle få ett övergripande ansvar för biståndet utöver den samordning som IS svarade för. Detta ledde till att IEC år 2004 tillsatta en internationell arbetsgrupp, Relief Working Group, med uppdrag att utarbeta strategier, förbättra samordningen samt säkerställa transparens, ansvar och redovisningsskyldighet. Arbetsgruppens första uppdrag var att se över och tydligare integrera Amnestys arbete till stöd för människorättsförsvarare i det nya förslaget till biståndsriktlinjer som tagits fram på Stockholmsmötet 2003. Arbetsgruppen, som bland annat bestod av representanter från den amerikanska och svenska sektionen, lades emellertid ner innan arbetet var avslutat.


Bifogade dokument:
Nya biståndsriktlinjer
Relief Review
Claudio Cordones förslag om utlokalisering

[Human Rights Relief FIN 50-001-2006.doc] [Claudio-decentr.doc]


[Report of the relief review 2002.doc]