Amnestys arbete för asylsökande Underlag till styrelsemöte 1-2 januari 1997

(Reviderad efter AU, bilagor i form av tabeller finns i underlaget till AU)

Amnestys flyktingmandat. Sent inkommen motion.
Beslut 35:

att tillsätta en arbetsgrupp inom AI för att med hänsyn till
invandrarmyndigheternas nuvarande, snäva synsätt

a) dels analysera mandatets möjligheter att aktivt arbeta med
flyktingfrågor centralt och lokalt

b) dels analysera de krav som den hårdnande attityden från den svenska
statens sida ställer på ett måhända nödvändigt, utökat arbete på området
utan att AIs särart som människorättsorganisation suddas ut.


1. Arbetsgruppen, bestående av Ingrid Nilsson-Horvath, Marita Olsson, Bo
Lindblom och Siv Erikson, möttes den 29 oktober 1996 för fortsatt
diskussion. Efter en livlig korrespondens och med engagerat bistånd av
medlemmar i A-utskottet, främst Johanna Strandh, Eva Linda Sederholm och
Åsa Reckner Olsson, har gruppen slutligen kommit fram till följande
redovisning.

2. Det aktuella åtagandet fastställs i svenska sektionens stadgar under
punkt 2.h, där det fastslås att AI skall "verka för asylsökandes
rättssäkerhet och motsätta sig att personer sänds från ett land till ett
annat, där de med skäl kan befaras bli samvetsfångar eller riskera tortyr
eller dödsstraff ".

2.1. Om amnestygrupper eller enskilda medlemmar anser sig ha träffat på
sådana fall som omnämns i 2.h.
bör de samla in all tillgänglig information och sända ärendet till den
flyktingansvariga vid sektionens sekretariat. Denna tjänsteman gör en
bedömning av huruvida det är ett amnestyfall eller ej.
Endast i ett fåtal ärenden varje år ingriper sektionen med
hänvändelse till myndigheten. Vanligare torde vara att ärendet går vidare
till Rådgivningsbyrån för ytterligare utredning och eventuellt överklagande
till Utlänningsnämnden.
Om den flyktingansvariga funnit att det anmälda fallet inte är ett
amnestyfall, kan den grupp eller de medlemmar som lämnat in fallet
överklaga beslutet. Det granskas då av den interna Gruppen för
flyktingfrågor, i vilken ingår generalsekreteraren, en ledamot av
sektionsstyrelsen, en person med dokumenterad erfarenhet av flyktingarbete
inom Amnesty, den berörda flyktingsamordnaren och aktuell landsamordnare.
Det har till arbetsgruppen uppgivits att ett halvdussin fall överlämnades
till Gruppen för flyktingfrågor under 1995. Ett okänt antal fall synes
också få stöd från flyktingsamordnare och andra flyktingintresserade
medlemmar utan att sekretariatet eller andra centrala organ blivit
inkopplade.

2.2. Då det gäller att avgöra om det "med skäl kan befaras" att en person
vid återkomsten till hemlandet kan bli samvetsfånge eller riskera tortyr
eller dödsstraff, måste bedömningen rimligen ha sin grund i den
rapportering om det aktuella landet som kommer från AI:s centrala organ.
Därtill kommer sedan de omständigheter som kan hänföras till det enskilda
fallet.
Material beträffande AI:s bedömning av läget i olika länder
tillsänds regelbundet såväl berörda myndigheter som de advokater som
arbetar med asylfrågor.

2.3. Det har länge ansetts betydelsefullt att AI eller dess medlemmar inte
vädjar för alla asylsökande, eller för asylsökande med sådana allmänna
humanitära skäl som är klart skilda från beskrivningen i stadgans punkt
2.h. En alltför bred verksamhet kan befaras ta kraften ur vädjanden för
fall där det verkligen föreligger stor risk vid avvisning.
2.4. AI:s rapportering är sällan sådan, att man kan hävda att alla som
återsänds till ett visst land löper stor risk att fängslas, torteras eller
dömas till döden. Den springande punkten förblir hur man fastställer när
något "med skäl kan befaras", och vem som kan fastställa detta.

3. Då det gäller AI:s arbete för avvisningshotade asylsökande anser
arbetsgruppen det nödvändigt att med eftertryck hävda de kriterier som
anges i stadgans punkt 2.h (2.j i den internationella stadgan). Den 5
januari 1997 uppgav exempelvis Sveriges största morgontidning, att av de
asylsökande som 1994 fick uppehållstillstånd skulle endast 2 procent ha
haft asylrätt i folkrättslig mening. Sådana siffror bygger på en
manipulation av kriterierna som det är viktigt att kunna bemöta.

3.1. Det är värt att notera att såväl politiker som berörda tjänstemän
eftersträvar att proceduren för beslut i asylärenden ska ha en rättslig
karaktär. Politikerna har fattat beslut om principiella regler men vill
därefter inte uttala sig om enskilda ärenden. De har i allmänhet också
avhänt sig möjligheten att ingripa i överprövningen av enskilda fall. De
tar endast ansvar för principerna, och dessa ska gälla lika för alla. Varje
fall ska opartiskt bedömas enligt givna kriterier.

3.2. Oavsett vad man anser om det berättigade i sådana anspråk på rättslig
oväld, kan det finnas skäl att vi avpassar motåtgärderna till de faktiska
procedurerna. Genom att ge behandlingen av asylärenden en karaktär av
rättegång har politikerna uppenbarligen velat gardera sig mot
opinionsbildning i enskilda fall, vilken då snarast ses som försök till
otillbörlig påverkan. Inte minst då det gällt avvisning av barn och
ungdomar har organisationer och enskilda ändå prövat en lång rad
opinionsbildande åtgärder, varvid också amnestymedlemmar varit aktiva. Som
exempel kan nämnas:
a) Uppvaktning av lokala politiker (trots att dessa normalt
saknar varje möjlighet att påverka ett enskilt ärende).
b) Opinionsmöten, med eller utan fackeltåg.
c) Namninsamlingar, insändare till lokalpressen.
d) Resa till demonstration i huvudstaden och uppvaktning hos
ansvarig minister.

3.3. Sådana här åtgärder kan svårligen regleras redan på förhand. Anser man
att ärendet är tillräckligt viktigt så ordnar man demonstrationer och
namninsamlingar vare sig det hjälper eller inte. Man gör helt enkelt allt
som går att göra.

Å andra sidan vore det givetvis orimligt att försöka mobilisera på
det sättet inför varje fall där man vill ifrågasätta det rimliga i
myndighetens beslut, och detta särskilt med tanke på att både myndigheten
och politikerna klart har markerat att de inte vill låta sig påverkas av
opinioner i enskilda ärenden, lika lite som en domstol vill låta sig
påverkas av om allmänna opinionen anser att en viss åtalad person ska frias
eller fällas.

Slutsatsen blir att AI i första hand bör inrikta sig på att lämna
underlag för så starka överklaganden som möjligt, samt på att delta i
debatten om de rådande principerna. I den mån som det då inte är fråga om
enbart centrala insatser, torde det likväl vara en fördel med en central
samordning.

4. Då det gäller rättssäkerhet och skydd för asylsökande vill arbetsgruppen
i första hand hänvisa till Riktlinjerna för svenska sektionens
flyktingarbete.

4.1. Det är i många sammanhang viktigt att skilja på vad man som
amnestymedlem eller amnestygrupp skall göra, vad man i mån av förmåga bör
göra, vad man därutöver kan göra, samt sådant som man inte bör eller inte
får göra.

Det finns till exempel många tänkbara aktiviteter som hör hemma
under första att-satsen i stadgarnas paragraf 1: "att främja medvetenheten
om och hävdandet av den Allmänna förklaringen om de mänskliga rättigheterna
och andra internationellt erkända människorättsdokument, de värderingar de
omfattar samt alla mänskliga fri- och rättigheters oupplösliga enhet och
inbördes beroende".

4.2. Det vi alla skall göra då det gäller asylärenden, det är vad som anges
i stadgarna. Hur vi ska motsätta oss sådana avvisningar som där omnämns,
och i vilka ärenden vi ska göra det, det måste vi diskutera och besluta
gemensamt. I den mån vi uppträder som representanter för AI är det viktigt
att vi tillämpar samma kriterier och följer samma riktlinjer - inte bara
inom den egna sektionen utan så långt möjligt inom hela rörelsen.

4.3. Det vi därutöver bör göra är allt sådant som anknyter till andra delar
av verksamheten eller till andra punkter i stadgan. Bland verksamheter som
redan förekommer kan nämnas:
a) Kontakt med asylsökande och flyktingar för att få fram
uppgifter om övergrepp som de själva drabbats av och där de fortfarande
kan ha behov av medicinsk eller psykiatrisk hjälp.
b) Kontakt med asylsökande och flyktingar för att få fram
uppgifter om personer i deras hemland vilka borde bli
föremål för AI:s uppmärksamhet (samvetsfångar, tortyroffer, "försvunna",
fängslade utan rättegång).
c) Kontakt med asylsökande och flyktingar för att öka våra
allmänna kunskaper om deras hemland, dess traditioner
och styrelseskick, detta i avsikt att förbättra vårt vädjandearbete.
d) Förmedling i lokalsamhället av de erfarenheter som vunnits
genom ovan nämnda kontakter, för att öka förståelsen för
asylsökande och flyktingar och för den situation de
hamnat i. (Detta givetvis med all respekt för nödvändig
sekretess och den enskildes integritet.)
e) Information till asylsökande och flyktingar om AI:s
verksamhet och om arbetet för mänskliga rättigheter,
med erbjudande om att de kan delta i den lokala gruppens arbete
(dock inte i det vädjandearbete som gäller deras eget ursprungsland).

Vad som här kan diskuteras är en bättre strukturering av denna verksamhet -
inom hela sektionen eller inom det egna distriktet. Nya grupper och grupper
utan erfarenhet av sådant kontaktarbete, som här förtecknats, skulle kunna
ha nytta av tips och viss central samordning.

4.4. Det vi slutligen kan göra är allt sådant som syftar till att förbättra
flyktingarnas förhållanden i det svenska samhället, dvs insatser som gäller
personer med uppehållstillstånd i Sverige. Denna verksamhet regleras inte
av stadgarna, annat än i den mån som vi allmänt bör verka för att de
mänskliga rättigheterna är kända och respekteras i vårt eget samhälle.
Verksamheten bör därför inte få en sådan omfattning att gruppen och dess
medlemmar främst uppfattas som en organisation för invandrare. En viss
återhållsamhet bör iakttas då det gäller användning av amnestymedel för de
verksamheter som här kan komma ifråga. Det här området lämpar sig väl för
arrangemang tillsammans med andra humanitära organisationer, främst
FN-föreningar, Rädda Barnen och Röda korset (SAMFI). Mycket måste dock
hänföras till medlemmarnas privatliv, t ex då det gäller att ställa upp som
värdfamilj för flyktingar.
Bland det som prövats på många håll - däribland i
utredningsgruppens eget distrikt - kan följande nämnas:
a) Tillsammans med den kommunala flyktingmottagningen och de
andra humanitära föreningarna på orten:
* organisering av värdfamiljer för nyanlända flyktingar
eller flyktingfamiljer;
* återkommande träffar där man t ex lagar mat eller bakar
bröd tillsammans;
* offentlig tillställning där man berättar om folkdräkter i
Sverige och i andra länder, varifrån det finns företrädare på orten,
eller om sedvänjor i samband med bröllop och andra familjehögtider;
* arbete med pappersdrakar och en gemensam "drakfestival"
på lämplig plats.
b) Samverkan med de lokala flyktinggrupperna då det gäller
sådant som arbetet med en loppmarknad, utställningar om
problemländer eller om vissa teman, t ex tortyr eller "försvinnanden".
c) Förmedling av kontakt mellan flyktinggrupper eller enskilda
flyktingar och lokala medier, t ex för att öka förståelsen för flyktingarnas
situation i Sverige eller förbättra kunskaperna om deras hemländer.
Till detta område kan möjligen också hänföras olika insatser för att hjälpa
flyktingar att ordna familje-återförening, vanligen i samverkan med Röda
korset eller Rädda Barnen.

5. På riksplanet är det främst generalsekreteraren, pressekreteraren och
sektionens ordförande som för Amnestys talan om landförhållanden och olika
kategorier av asylsökande, och detta då i enlighet med de rapporter och
nyhetsmeddelanden som publicerats av Internationella Sekretariatet.

5.1. I den lokala debatten om asylsökandes mer eller mindre berättigade
önskemål om att få en fristad i Sverige, torde de flesta gruppsekreterare,
flyktingombud och landsamordnare kunna berätta om vad AI vet om de aktuella
länderna. Gruppsekreterare och enskilda medlemmar kan från sekretariat
eller landsamordnare få underlag om olika länder, vilka kan användas vid
kontakter med pressen eller vid intervjuer i lokalradio eller regional-TV.

5.2. Utredningsgruppen anser att vi som amnestymedlemmar alla har ett
ansvar att sprida relevant information om förhållandena i de länder
varifrån det har kommit flyktingar till vår hemort. Detta kan också ske
genom att vi förmedlar den allmänna information som vi kan få från
flyktingarna själva - givetvis med all nödvändig hänsyn till vad de själva
anser kan publiceras, samt med beaktande av att uppgifterna stämmer med den
allmänna bild av läget som AI ger i sina rapporter.

6. Av Beslut 35 framgår att årsmötet ansåg att svensk flyktingpolitik har
hårdnat. Detta har förnekats och förnekas alltjämt av ansvariga politiker.
Ovedersägligt är att det visumtvång som infördes den 1 juli 1993 ledde till
en omedelbar och kraftig nedgång av antalet asylsökande och att många som
skulle vilja söka asyl i Sverige nu aldrig lyckas ta sig fram till våra
gränser. Situationen i andra västeuropeiska länder är likartad eller ännu
sämre.
Av Invandrarverkets officiella statistik för 1995 framgår att en
anmärkningsvärt hög procent av asylsökande har avvisats till länder med
omfattande och väl dokumenterade kränkningar av mänskliga rättigheter. Så
har t.ex. 76% av de asylsökande från Iran avvisats, 82% från Peru, 90% från
Pakistan, 91% från Turkiet, 92% från Algeriet och 92% från Syrien. (Se
SIV:s årsöversikt från januari 1996.)
Det borde vara av stort intresse att få fram vad som döljer sig
bakom dessa siffror. Kanske går det också att i samarbete med andra
MR-organisationer ta reda på vad som hänt dessa avvisade då de återkommit
till hemlandet. En effektivare kontroll av vad som händer de avvisade borde
ges hög prioritet i det internationella arbetet.
Går det att genom mer systematiska kontakter med flyktingadvokater
få fram en bild av hur dessa ärenden har handlagts? Vilka skäl har de
asylsökande anfört, och varför ansågs dessa skäl inte tillräckliga eller
inte trovärdiga? Det förefaller inte sannolikt att nio av tio asylsökande
från några av samtidens svåraste problemländer skulle sakna skäl till asyl.
Dessa frågor är direkt knutna till den rättssäkerhet för de asylsökande,
vilken nämns i de svenska stadgarnas punkt 2.h.
Erfarenheterna från vissa enskilda fall ger vid handen att också
amnestygrupper och enskilda medlemmar genom personlig kontakt med en
avvisad kan hålla sig underrättade om vad som händer vid hemkomsten. Sådana
kontakter kan dessutom användas för att minska risken för att det ska hända
något.

7. De krav som AI vill ställa på myndigheterna bör möjligen ytterligare
konkretiseras. Om AI t.ex. anser att de som beslutar om en asylsökandes öde
också ska ha träffat denna person och ha haft möjlighet att ställa frågor
genom tolk, då bör detta anges. Om vi menar att tidigare tortyroffer löper
extra stor risk att bli gripna och torterade igen efter att de har varit
utomlands och sökt asyl, då bör vi formulera konkreta krav om tortyroffers
rätt till asyl. De allmänna talesätt som nu kännetecknar målbeskrivningen
räcker knappast för att föra arbetet framåt.

7.1. Utredningsgruppen har förstått att det från AI:s sida fästes stora
förhoppningar vid sektionernas samarbete inom ramen för EU. Vi emotser med
stort intresse en redovisning av vad detta samarbete innebär för den
konkreta verksamheten.

8. Sammanfattning

Enligt beslut 35 skulle det vara arbetsgruppens uppgift att "analysera
mandatets möjligheter att aktivt arbeta med flyktingfrågor centralt och
lokalt".

* Mandatet anger ramarna för vad grupper och medlemmar skall göra. Enkelt
uttryckt innebär detta obligatorium enbart att vi ska motsätta oss att
någon avvisas som av hänsyn till sin och de anhörigas säkerhet borde ha
fått stanna. Arbetsreglerna är en tolkning av hur detta arbete bäst bör
utföras. De problem som funnits genom åren har sällan gällt mandatet, desto
oftare den praktiska hanteringen av olika fall.

* Mandatet (åtagandet) bör enligt arbetsgruppens uppfattning inte ändras,
omformuleras eller omtolkas.

* Möjligheterna att centralt arbeta med flyktingfrågor inom åtagandets ram
bör inte vidgas utöver vad som redan förekommer. Utnyttjandet av dessa
möjligheter skulle kanske inom vissa områden kunna drivas längre - genom
samverkan med andra organisationer och genom en ökad satsning på
flyktingsamordnare och landsamordnare.

* Möjligheterna till ett utvidgat lokalt arbete med flyktingfrågor ligger
främst i sådant som inte är obligatoriskt men som medlemmar och grupper bör
göra eller kan göra. Exempel på detta ges i texten.

* Myndigheten och ansvariga politiker förnekar att det finns en hårdnande
attityd i flyktingfrågor. AI:s första uppgift blir att bemöta detta
påstående. Detta sker fortlöpande.

* I den mån det finns en hårdnande attityd vid bedömningen av enskilda
fall, måste AI få fram en bättre kartläggning av dessa enskilda fall.
Varför får en så hög procent avslag på sina asylansökningar? Vad händer
dessa personer vid återkomsten till hemlandet?
I arbetet med att klargöra detta bör flyktingsamordnare,
landsamordnare och enskilda grupper med flyktingkontakter kunna spela en
viktig roll. AI bör för den här verksamheten också eftersträva ett ökat
samarbete med andra internationella och nationella MR-organisationer.

* AI:s särart som människorättsorganisation framgår av stadgarna. Det är
viktigt att främst ägna sig åt de åtaganden som där anges, så att man inte
alltför mycket flyter ut i det allmänt behjärtansvärda. Vad vi skall göra
för enskilda asylsökande framgår av stadgans punkt 2.h. Vad vi därutöver
kan göra med anknytning till arbetet för flyktingar och asylsökande framgår
t.ex. av första att-satsen i stadgans paragraf 1.

Det är gruppens förhoppning att de uppgifter som beslut 35 anger härmed kan
anses vara utförda.

Siv Erikson
Bo Lindblom
Ingrid Nilsson-Horvath
Marita Olsson