Underlag inför styrelsens visionsdiskussion om arbete på eget land Underlag till styrelsemöte 1-2 december 2008

Till: Styrelsen
Från: Sekretariatet
Datum: 16 januari 2009

Arbete på eget land (WOOC)

Frågan om möjligheten för sektioner att arbeta på eget land (work on own country, WOOC) är inte ny. Formella riktlinjer kring arbete på eget land antogs första gången på 1979 års ICM – då för att sektioner som bedrev sådant arbete skulle upphöra med det. Farhågorna om att arbete på eget land skulle riskera Amnestys oberoende, trovärdighet, internationell solidaritet och säkerhet (för Amnestymedlemmar i landet) var bärande argument mot WOOC. Genom årtiondena har de en gång mycket strikta reglerna luckrats upp och förändrats. Efter beslut på ICM i mitten av 1990-talet blev det möjligt för sektionerna att bedriva främjandearbete kring MR i det egna landet som inte innefattade utrednings- och kampanjarbete kring enskilda fall t.ex. att främja lagstiftning som skulle skydda MR och uppmuntra staten att tillträda diverse MR-konventioner. Aktiviteter för att bekämpa konkreta MR-kränkningar i landet skulle dock även fortsättningsvis bedrivas av den internationella rörelsen. (1) Oklarheter kring vad som utgjorde främjande (promotional) respektive oppositionellt (opositional) arbete ledde i praktiken till att arbetet på eget land utökades i många sektioner och synen på vad främjandearbetet omfattade förändrades över tid. Parallellt med detta utvidgades Amnestys åtagande. Den tidigare restriktiva hållningen vad gäller samarbete med andra nationella /lokala organisationer förändrades också.

Mot denna bakgrund beslutade ICM 2001 att inleda ett antal pilotprojekt på WOOC-området.(2) Beslutet innebar att sektionerna gavs en möjlighet att ansöka om att som pilotprojekt få göra utredningsarbete kring specifika MR-kränkningar i det egna landet. IEC fick mandat att godkänna ett begränsat antal sådana pilotprojekt där utvalda sektioner skulle utföra utredningsarbete och ta fram kampanjmaterial kring det egna landet. IEC tog år 2002 fram särskilda riktlinjer för dessa pilot-projekt.(3) Få sektioner ansökte varför IEC förenklade dessa riktlinjer i slutet av 2003, för att på så sätt stimulera sektioner att ansöka om att få bedriva WOOC-projekt. (4) I de nya riktlinjerna angavs bland annat att sektionerna skulle få specifika riktlinjer kring teman för WOOC tillsammans med rekommendationer kring vilken typ av utredningsprojekt som lämpligen kunde genomföras på respektive tema. Parallellt med detta utarbetades särskilda riktlinjer för WOOC-projekt inom ramen för SVAW-kampanjen.(5)

Sedan dess har arbetet på eget land kommit att ses som en möjlighet för Amnesty att bredda sitt utredningsarbete och göra Amnesty ”glocal”, dvs säkerställa att vårt arbete också får relevans för och svarar mot realiteten på lokal/nationell nivå. IS begränsade resurser, både ekonomiska men också kunskapsmässiga gör att sektionerna själva kan vara bäst lämpade att utreda och arbeta med vissa specifika frågor i det egna landet. WOOC har alltså blivit ett komplement till AI:s centrala utrednings- och kampanjarbete som ”hjälper organisationen att föra fram mänskliga rättigheter i ett specifikt land genom att vara en lokal aktör för social förändring”. (6)

Många ansåg dock att det fortfarande fanns vissa oklarheter kring vad som var att betrakta som WOOC. Enligt olika IS-dokument var distinktionen mellan WOOC-arbetet som omfattades av pilotprojekten och andra nationella projekt otydlig (7). Enligt en utvärdering och uppföljning som gjordes av IS år 2005 bedrev många sektioner olika typer av WOOC-arbete som inte utgjorde formella pilotprojekt. (8) En del av dessa föll under riktlinjerna för SVAW, andra betraktades som tillåtet främjandearbete eftersom det inte omfattade utrednings- eller kampanjarbete på enskilda fall. Det utfördes också visst WOOC-arbete helt utan IS godkännande eller vetskap. (9)

Frågan aktualiserades därför på nytt vid ICM 2005. Därvid beslutade ICM i korthet att permanenta möjligheten att bedriva WOOC-arbete, dvs. den möjlighet som tidigare hade funnits i form av pilotprojekt. Samtidigt uppdrog ICM till IEC att utarbeta nya riktlinjer för WOOC-arbetet, som skulle ersätta alla existerande riktlinjer på detta område. I sitt beslut betonade ICM bl.a. vikten av att se till att eventuella WOOC-projekt är förenliga med AI:s prioriteringar såsom de kommer till uttryck i den internationella handlingsplanen och i verksamhetsplanerna för IS och sektionerna.

De nya riktlinjerna för WOOC-arbetet (POL 40/001/2008) presenterades i juli 2008, dvs. efter att diskussionen om ”Ett Amnesty” hade tagit fart. (10) Riktlinjerna innebär i korthet att mer omfattande (”substantial”) utrednings- och aktionsarbete på eget land, liksom t.ex. egna större kampanjer baserade på existerande utredningsmaterial, inte får utföras förrän projektet har godkänts av IS. Ett sådant godkännande kan enligt riktlinjerna lämnas genom att sektionen och IS ingår ett s.k. ”memorandum of understanding”, som omfattar flera projekt, där man bl.a. reglerar i vilken utsträckning och på vilket sätt IS ska medverka i arbetet och/eller genom en med specifik överenskommelse angående ett enskilt projekt. För att underlätta och samordna planeringen kommer IS normalt bara att hantera WOOC-ansökningar två gånger per år, i samband med att de ser över verksamhetsplanen för IS (handläggningstiden beräknas uppgå till cirka fyra månader). Riktlinjerna innehåller även krav på global och nationell balans samt diverse kvalitetskrav etc.

De nya riktlinjerna är inte begränsade till att gälla arbete som avser enskilda fall. Det finns dock vissa situationer när riktlinjerna inte ska tillämpas. Det gäller t.ex. informationsmaterial till riksdag, regering eller journalister som sektionen producerar utan eget utredningsarbete. Sådant material behöver alltså inte föregås av något ansökningsförfarande. Riktlinjerna omfattar inte heller arbete för enskilda flyktingar, kampanjer angående enskilda fall där IS har uppmanat sektionen att agera och reaktivt arbete som brådskar (t.ex. när en viktig MR-fråga tillfälligt får stor uppmärksamhet i media). Sektionerna förväntas dock att koordinera sitt agerande med IS även i sist nämnda fall. Motsvarande gäller bl.a. när sektionen ges tillfälle att yttra sig över ett nytt lagförslag, om remisstiden är för kort för att riktlinjerna ska kunna tillämpas. Är det däremot fråga om ett mer långsiktigt arbete för en viss lagändring krävs normalt en överenskommelse med IS, även när det gäller t.ex. lagstiftning på flyktingområdet.

Svenska sektionens WOOC-arbete
Det är framför allt inom ramen för kampanjen Stoppa våldet mot kvinnor (SVAW) som den svenska sektionen skaffat sig gedigna erfarenheter av WOOC-arbete, utredningsarbete på eget land, publicerat flera rapporter samt drivit ett omfattande kampanjarbete. (11)

I början av 2006 färdigställdes en utvärdering av sektionens SVAW-arbete på eget land under 2004-2005. Utvärderingen syftade till att dokumentera som hade gjorts inom ramen för den nationella kampanjen samt utvärdera hur arbetet genomförts, så att värdefulla erfarenheter kring beslut, planering, förberedelsearbete, organisation, utredningsarbete och genomförande skulle finnas tillgängliga inför framtida kampanjarbete. Uppföljningen syftade även till att ringa in de politiska resultaten av kampanjen, samt i vilken mån målen i den svenska sektionens handlingsplan som berör våld mot kvinnor i Sverige, uppfyllts. Den aktiva medlemskårens arbete, upplevelser och erfarenheter av att arbeta med en kampanj på eget land undersöktes också.

Utvärderingen visade på övervägande positiva erfarenheter bland annat vad gäller graden av aktivism, genomslag i media, allmänhetens intresse, goda insamlingsresultat, goda förutsättningar för lokal och nationell lobby som sammantaget lett till ett stort politiskt genomslag. De grupper som besvarade utvärderingsenkäten hade övervägande positiva erfarenheter av att arbeta med temat våld mot kvinnor och att arbeta på eget land.

Beslutsgång i sektionen
Relativt tidigt beslutades att sektionen skulle arbeta på eget land inom ramen för SVAW-kampanjen. I augusti 2003 antog styrelsen det förslag till ramar för arbete på eget land som sekretariatet föreslagit och delegerade vidare beslutsfattande till generalsekreteraren. Som en del av förslaget angavs att oppositionellt arbete/lobbyarbete skulle bedrivas av sekretariatet och kvinnorättsgrupperna men inte av arbetsgrupperna, vilket dock kom att ändras. I januari 2004 togs ett förslag fram om hur Amnestyaktivisterna skulle kunna involveras i arbetet på eget land genom en enkätundersökning kring kommunernas arbete för kvinnofrid. Det främsta skälet till detta var att vi ville hitta sätt att uppfylla IS rekommendation gällande WOOC inom SVAW: att utredningsarbete /kartläggning som bedrivs på egna landet ska möjliggöra aktivism.

Erfarenheter och utmaningar
Våra egna erfarenheter belyser några av de problem och utmaningar som är förknippade med WOOC. Före publicering av den första SVAW-rapporten kontaktade vi IS och erbjöd oss att översätta delar av eller hela rapporten så att de skulle kunna kommentera och ge synpunkter - kvalitetssäkra arbetet. Svaret från SVAW-teamet på IS var att endast om sektionen formellt ansökte om att bedriva ett WOOC-projekt som även andra sektioner förväntades arbeta med, skulle en konsultationsprocess inledas av chefen på Gender Unit med det regionala teamet på IS. Från Europateamet på IS fick vi inget svar alls.

Svaret tolkades så att eftersom insatser från andra sektioner inte var aktuellt, samt att vårt arbete på eget land inte skulle omfatta enskilda fall skulle vi varken behöva godkännande – eller kunna räkna med support – från IS. Detta svar blev vägledande för hur sektionen förhöll sig även vid kommande rapporter. Kvalitetssäkring skedde i stället genom att vi bl.a tog hjälp av forskare.

Problem kan också uppstå när sektioner bedriver utredningsarbete på områden där IS ännu inte tagit fram sammanhängande policys. Sektionerna uppmanades att bedriva WOOC långt innan policies hade utarbetats. VAW var ett nytt område för Amnesty som tangerar komplicerade frågor såsom finansiering av skydd och stöd till våldsutsatta kvinnor med direkt bäring på budget och fördelning av resurser.

I fallet med det nordiska projektet kring en gemensam rapport om våldtäkt var policyfrågorna återigen komplicerade eftersom AI:s tidigare SVAW-rapporter om våldtäkt med få undantag fokuserat på våldtäkt i väpnad konflikt och postkonflikt. Beredskapen och kapaciteten på IS att stödja sektionerna i deras WOOC-arbete är dessutom starkt begränsad. Efter nästan ett års försök att mailledes få vägledning och synpunkter från IS gällande policyfrågor och annat kopplat till våldtäkt, fick vi slutligen till stånd ett möte i London, som sedan säkerställde fortsatt nära samarbete med IS gällande rapporten, dess innehåll och rekommendationer.

Andra lärdomar som dragits och som rör den egna sektionen är att det har varit svårare att intressera aktivisterna för den internationella delen av kampanjen. Det är svårt att veta vad detta beror på. Det är dock en utmaning för sektionen att arbeta uthålligt och hålla liv i kampanjer som sträcker sig över många år. SVAW-kampanjen inleddes med arbete på eget land vilket bidrog till att profilera och tydliggöra svenska Amnesty som en aktör i frågor som gäller VAW. Vi tror dock att man i kommande Dignity-kampanjen bör arbeta ett tag med den internationella delen av kampanjen innan eventuellt WOOC-arbete påbörjas. Detta också för att förvissa oss om att tydliga policies redan utarbetats och finns färdiga för oss att använda. Ett annat skäl till avvakta med arbete på eget land kan vara att en tydlig tolkningspraxis av WOOC-riktlinjerna hinner sätta sig (se frågorna nedan).

Sammanfattningsvis har SVAW-kampanjen visat på den sprängkraft som finns i att arbeta på eget land, såväl i Sverige som i många andra sektioner. Det finns dock ett antal frågor som vi tror måste hanteras internationellt för att förbättra arbetet inför kommande kampanjer där WOOC återigen blir aktuellt.