Diskussionsunderlag angående Amnestys flyktingarbete Underlag till styrelsemöte 1-2 januari 2006

Till: Styrelsen
Från: Sekretariatet
Datum: 11 januari 2006

Diskussionsunderlag angående Amnestys flyktingarbete idag och i morgon

Amnestys flyktingåtagande
Amnesty Internationals flyktingåtagande bygger på vårt gamla åtagande, d v s det som fanns före ICM 2001, nämligen att vi arbetar för ett avskaffande av dödsstraffet, avskaffande av all form av tortyr och "försvinnanden", frisläppande av samvetsfångar och för att få till stånd snara och korrekta rättegångar för politiska fångar. Därmed motsätter Amnesty International sig att en person återsänds till ett land där hon eller han riskerar att utsättas för tortyr, förföljelse eller grova kränkningar av sina mänskliga rättigheter.

Denna traditionella syn på vårt flyktingarbete innebar att Amnestys åtagande för flyktingar och asylsökande grundar sig på de internationella normer som fastställdes i 1951 års konvention om flyktingars rättsliga ställning. En intressant problemställning för framtiden är hur vår nya vision och åtagande påverkar vårt flyktingarbete. Om vi följer logiken av det gamla flyktingåtagandet skulle vi i framtiden motsätta oss avvisningar eller utvisningar till länder där den enskilda individen riskerar att bli utsatt för allvarlig diskriminering av ESK-rättigheterna. Den internationella flyktingrätten omfattar dock endast diskriminering som är så pass allvarlig att den kan anses vara livshotande. Med andra ord, ett nytt flyktingåtagande skulle få oss att gå längre än vad FN:s flyktingkommissariat (UNHCR) och folkrätten gör. Denna fråga håller just nu på att diskuteras inom den internationella rörelsen. Hittills har vi inom svenska sektionen hållit oss inom det traditionella flyktingåtagandet.

En annan intressant utveckling är att vi under senare tid börjat arbeta med frågor som rör migranters rättigheter. Vi ser att kränkningarna av de asylsökandes rättigheter ofta drabbar även andra migranter. Våra senaste rapporter om polisövervåld mot asylsökande och migranter i Spanien är ett tydligt exempel. Vid det internationella sekretariatet, bland annat inom Migrant and Refugee Team, pågår ett arbete med migrationsfrågor och att få dessa som en naturlig del av arbetet kopplat till flyktingskap (uprooted people). Arbetet för migranter leder också naturligt in på ESK-rättigheterna.

Utöver det här arbetet för enskilda individer har vi en mer allmän uppgift, nämligen att bevaka asylprocessen för att se till att den är så rättsäker som möjligt. Amnesty slår vakt om att myndigheterna garanterar ett rättssäkert förfarande för att avgöra asylärenden, och att samtliga asylsökande har tillgång till denna procedur. Amnesty har utformat ett antal grundläggande principer, som är avgörande för att den asylsökande ska få en korrekt och tillfredställande prövning av sin sak. Amnesty uppmanar därför alla stater att leva upp till följande principer:

-att den asylsökande bereds tillträde till prövningsförfarandet,
-att den asylsökande får en korrekt prövning av sin sak,
-att den asylsökande har rätt att överklaga, samt
-att den asylsökande tillåts invänta resultatet av överklagandet, innan han eller hon avvisas.

Amnesty verkar också för att asylsökande inte tas i förvar på ett sätt som strider mot internationella normer. En av huvudpelarna för en korrekt och rättssäker asylprocess för den enskilde är att de beslutande myndigheterna har tillgång till utförlig, färsk och korrekt landinformation. Som juridiskt ombud har man att förse myndigheterna med just sådan information som är till stöd för det klienten åberopar.

Vad Amnesty gör
Åtagandet för asylsökande och flyktingar är en självklar del av organisationens arbete mot de kränkningar av mänskliga rättigheter som omfattas av Amnesty Internationals stadgar. Kränkningar av de mänskliga rättigheterna är ofta en orsak till att människor flyr från sina hemländer och det är därför en viktig uppgift för Amnesty att upplysa om situationen i dessa länder och verka för att flyktingar bereds skydd i ett annat land.

De asylsökande som Amnesty arbetar för är de som riskerar att bli utsatta för sådana övergrepp som Amnesty söker förhindra och aktivt arbetar emot. Arbetet för de asylsökande begränsas således av Amnestys åtagande och innebär att organisationen exempelvis inte kan verka för att hjälpa de tusentals människor som flytt undan miljökatastrofer eller som bör få stanna i Sverige av humanitära skäl.

Amnesty vill slå vakt om en generös flyktingpolitik, som kännetecknas av alla asylsökandes tillträde till en rättssäker asylprövning i överensstämmelse med internationella åtaganden och den svenska utlänningslagen.

Det arbete som Amnesty utför gällande flyktingar och deras situation har sedan länge varit ett undantag från Amnestys huvudregel om att inte arbeta på eget land. De andra undantagen från denna princip är främst, förutom flyktingfrågan, lagstiftningen rörande mänskliga rättigheter, dödsstraffet och på senare tid de projekt som godkänns av den internationella rörelsen, inte minst i samband med kampanjen Stoppa våldet mot kvinnor.

Konkret innebär detta att svenska sektionen uttalar sig om sådant som rör situationen för de mänskliga rättigheterna i det aktuella landet och eventuellt hur detta kan beröra den enskilde asylsökanden. Vi avstår från att uttala oss om den asylsökandes trovärdighet. Amnestys flyktingverksamhet handlar i stor utsträckning om att lämna detaljerad och dokumenterad information till dem som deltar i handläggningen av asylärenden, för att eventuella risker med en av- eller utvisning på ett fullständigt sätt skall vägas in i bedömningen. Organisationens uppgift är preventiv i den meningen att den lämnade informationen kan förhindra att människor återsänds till länder där de riskerar att bli fängslade, utsättas för tortyr eller t o m bli avrättade. Genom att informera om förhållandena i de länder varifrån människor flyr och peka på sambandet mellan förtryck och flykt kan Amnesty medverka till att skapa större förståelse för asylsökandes och flyktingars situation.

Efter noggrann utredning och om vi kan bekräfta risk för förföljelse kan svenska Amnesty vädja till myndigheter i enstaka enskilda ärenden, om dessa faller inom Amnestys åtagande. Amnesty kan också uttala sig om vissa gruppers risksituation.

Under den senaste tiden har vi sett att våra rapporter haft en positiv effekt. Förra året kunde vi i nära samarbete med andra organisationer påverka migrationsmyndigheterna för att se till att eritreanska asylsökande får stanna. Vårt arbete har även lett till positiva resultat för bland andra uighurer ifrån Kina, tjetjenier som kommit via Ryssland, och palestinier som kommit under den senaste intifadan.

Amnesty publicerar kontinuerligt information om tillståndet när det gäller mänskliga rättigheter i länder där dessa rättigheter inte respekteras. Mycket av den information som man är i behov av för att kunna föra ett asylärenden finns idag tillgängligt på internet. Har man sökt i Amnesty Internationals offentliga dokumentation men inte funnit den information man behöver för det enskilda fallet så kan det finnas anledning att göra Flyktingavdelningen på sekretariatet uppmärksammade på ärendet. Härifrån kan man då eventuellt få den information man behöver. Flyktingavdelningen kan komplettera de uppgifter som finns i våra offentliggjorda rapporter genom att inhämta uppdatering från våra kollegor på det internationella sekretariatet.

Uppdelning av flyktingarbetet inom den svenska sektionen
I den svenska sektionen arbetar såväl sekreteriatet som flyktingombud och lokala Amnestygrupper med flyktingar.

Sekretariatet
På sekretariatet i Stockolm tar man fram uppgifter om situationen för mänskliga rättigheter i den asylsökandes hemland. Flyktinghandläggaren bevakar att myndigheterna vid handläggningen av asylärenden tar hänsyn till den situation som råder i den asylsökandes hemland och de övergrepp denne eventuellt har utsatts för eller riskerar att utsättas för i hemlandet.

Flyktinghandläggaren och flyktingombuden följer också de juridiska ombudens insatser för asylsökande och ger vid behov information och råd när det gäller handläggningen av ett ärende. Kontinuerligt informeras flyktingombuden av sekretariatet om ändringar i lagstiftning och beslut, som påverkar flyktingars situation, på både ett nationellt och ett internationellt plan. Sekretariatet vädjar endast i vissa enstaka fall till myndigheterna angående enskilda asylsökande.

Flyktinghandläggaren företräder Amnesty vid möten med andra frivilligorganisationer som arbetar med flyktingfrågor och med myndigheter samt deltar i Amnestys internationella flyktingarbete.

Generalsekreteraren, flyktinghandläggaren, landsamordnare, andra kollegor och medlemmar har medverkat vid många utbildningar för Migrationsverkets och Utlänningsnämndens personal. Dessa utbildningar har handlat om internationell flyktingrätt, tortyr och dess följder, intervjuteknik och kunskap om specifika länder. Information och utbildning ges även till exempelvis kommunernas flyktingmottagningar och hälso- och sjukvårdspesonal.

Flyktinghandläggaren utbildar även Amnestymedlemmar i flyktingfrågor.

Flyktingombuden
Flyktingombuden är nyckelpersoner i den regionala och lokala flyktingverksamheten. Målsättningen är att det ska finnas minst ett flyktingombud i vart och ett av den svenska sektionens 18 distrikt. De bevakar och svarar för flyktingarbetet inom sina respektive områden.

Flyktingombudet är distriktets kontaktperson gentemot sekretariatet och samordningsgrupperna. De har bland annat till uppgift att bistå de grupper och enskilda medlemmar i distriktet som vill ha råd och hjälp i flyktingarbetet och ge förslag på lämpliga advokater med erfarenhet som ombud i asylärenden. Andra uppgifter är att lämna skriftliga sammanfattningar av enskilda asylärenden till sekretariatet, hålla sig väl underrättade i flyktingpolitiska frågor och delta i seminarier som arrangeras centralt för Amnestys flyktingombud, samt att svara för de regionala kontakterna med andra frivilligorganisationer.

Enskilda Amnestymedlemmar och Amnestygrupper
Enskilda Amnestymedlemmar och grupper kan t ex förmedla landinformation till polis och andra som i sitt arbete kommer i kontakt med flyktingar, informera om situationen för de mänskliga rättigheterna i flyktingarnas hemländer i skolor samt göra besök på flyktingförläggningar.

Amnestys arbete på förvaren
Grupper i Stockholm, Göteborg, Malmö och Uppsala besöker regelbundet förvaren, där de träffar frihetsberövade flyktingar för att ge stöd och hjälp åt dessa utsatta människor. Detta är ett mycket konkret sätt att arbeta med mänskliga rättigheter på "hemmaplan".

HBT-gruppen
Inom sektionens HBT-grupp finns en arbetsgrupp, ett flyktingguidenätverk som erbjuder stödsamtal för asylsökande HBT-personer.

Amnestyfonden
Amnestyfonden har också en omfattande asylrelaterad verksamhet. Fonden tar emot ansökningar av enskilda asylsökande som behöver pengar för utredning av tortyr- och traumaskador samt asylsökande i behov av juridiskt bistånd i Sverige (i fall som av olika skäl inte täcks av den allmänna rättshjälpen) eller för anmälan till internationella fora. Flyktinghandläggaren avger yttrande till Amnestyfondens styrelse i ansökningar som är asylrelaterade.

Samarbete med andra organisationer
Sektionen har ett väl fungerande och utvecklat samarbete med andra organisationer såväl lokalt som centralt. I flera distrikt finns "paraplyn" där flera organisationer på lokalt plan samverkar. Ett exempel av flera är Solidaritetens Hus i Flen. De olika förvarsgrupperna samverkar också i paraplyn och anordnar också gemensamma utbildningar för förvarsbesökarna.

Flyktinghandläggaren samarbetar i stor utsträckning med andra organisationer, såväl genom Rådgivningsbyrån för asylsökande och flyktingar som i andra nätverk. Exempelvis har vi haft ett nära samarbete med Svenska Helsingforskommittén, MR-Fonden och vissa personer i arbetet för de två avvisade egyptierna Ahmed Agiza och Mohammed El Zary. Vid remisskrivning skapas ofta olika konstellationer av representanter för organisationer, beroende på frågan som avhandlas. Flyktingavdelningen samarbetar också med olika exilorganisationer. Ett exempel är AEASS, Assocation of Eritrean Asylum Seekers in Sweden med (bland andra) vilka vi arrangerade ett seminarium om Eritrea i juni 2005.

Rådgivningsbyrån avlastar vår egen flyktingavdelning, samtidigt som den fungerar som en central punkt för en del samarbeten. Flyktinghandläggaren sitter med i Rådgivningsbyråns styrelse.

Utmaningar i framtiden
Eftersom flyktingfrågorna idag i stor utsträckning är mellanstatliga genom EU-samarbetet, blir också beslutvägarna långa och ofta ganska krångliga. Det kan vara svårt att som medlem, allmänhet- och media, att hålla sig uppdaterad och bedöma konsekvenserna av de olika diskussioner om aktioner och beslut som förs. Mycket är på gång - och mycket är på gång samtidigt. Många olika händelser i omvärlden påverkar flyktingfrågorna, en mycket aktuell sådan är det så kallade kriget mot terrorismen. Harmoniseringsarbetet av flyktingfrågorna inom EU går, ur ett Amnesty-perspektiv, inte i rätt riktning. Fortsatt stora arbetsinsatser kommer att behövas under sannolikt lång tid framöver.

Ett positivt resultat är dock att svenska sektionen fått en allt större roll i medierna vad gäller EU:s harmoniseringsprocess, eftersom vi via vårt EU-kontor är bland mycket få aktörer i Sverige som noggrant följer och har goda kunskaper om utvecklingen.

Sektionen har i vissa frågor som även fortsättningsvis kommer att vara aktuella utfört mycket arbete, såväl av påverkanskaraktär som mer informerande. Ett sådant område gäller förföljelse på grund av kön och sexuell läggning. Ett annat är arbetet mot tortyr kopplat till diplomatiska försäkringar.

Den 31 mars detta år läggs Utlänningsnämnden ned och överklaganden i bland annat asylärenden kommer att prövas av länsrätterna i Stockholm, Gäteborg och Malmö som då kommer att benämnas Migrationsdomstolar. Det råder en ovisshet om i vilken utsträckning asylsökande via sina offentliga biträden kommer att begära yttranden - och inställelse i domstol som så kallat expertvittne - angående situationen för de mänskliga rättigheterna i den asylsökandens ursprungsland och eventuella bedömningar av risken för den enskilde individen. Detta arbete utför vi ju redan idag men då genom skriftliga yttranden. Den stora skillnaden är också att domstolarna, i motsats till Utlänningsnämnden, inte kommer att ha tillgång till någon egen landinformation utan grunda sina bedömningar enbart på vad som framkommer från parterna. Det skulle kunna bli så att Amnesty får begäran från så många asylsökande att omfattningen blir oss helt övermäktig- åtminstone med de resurser vi idag har till vårt förfogande. Eftersom Migrationsverket kommer att ha en stab med experter till sitt förfogande kommer det i vart fall krävas en stor detaljkunskap och kännedom även om asylrätt för att yttra sig inför domstolarna. Angående den rena landkunskapen skulle landsamordnarnas roll och samarbete med flyktingombuden och Flyktingavdelningen kunna utvecklas betydligt.

Under den kommande ISOP-perioden tror vi som sagt att det internationella sekretariatet kommer arbeta ännu mera med ESK-området och även med migranters rättigheter och vi ser fram emot att använda det materialet för att lära oss mera om de här frågorna.

Diskussionsfrågor

1) Finns det önskemål om förändringar i sektionens arbete med flyktingfrågor, andra prioriteringar?

2) Hur kan vi förenkla för såväl medlemmar som allmänheten att få kännedom och förståelse för asylrätten generellt sett och mer specifikt inom EU?

3) Hur kan vi få medlemmarna än mer aktiva i Amnestys flyktingarbete? Från sekretariatets sida skulle vi vilja lyfta flyktingombudens betydelse och roll vid distriktsmötena, satsa än mer utbildning på flyktingombuden, skriva "kontrakt" med ombuden. Göra handlingsplan för flyktingarbetet tillsammans med flyktingombuden.

4) Hur ser styrelsen på utvecklingen inom den internationella rörelsen? Kommer vi behöva göra prioriteringar inom flyktingarbetet när två mycket stora områden vävs in i arbetet- migration och ESK- rättigheter?

5) Hur kan vi öka mångfalden i vårt arbete? Den senaste tiden har sekretariatet medvetet ökat samarbetet med olika exilgrupper. Dessutom hoppas vi kunna lyfta fram flyktingarnas egna berättelser i vårt arbete. Finns det andra sätt att öka mångfalden?