Sektionens flyktingarbete - möjligheter till utveckling Underlag till styrelsemöte 8-9 juni 1996

Till: Styrelsen
Från: Sekretariatet/Cecilia Möller
Datum: 15 maj 1996





Svenska sektionens flyktingarbete - möjligheter till utveckling

Bakgrund
A-utskottet har under vintern 1996 gjort en översyn av den svenska sektionens flyktingarbete. I samband med arbetet med A-utskottets rapport ombads sekretariatet att till A-utskottets möte den 21 april ta fram ett underlag om hur sektionens flyktingarbetet kan utvecklas inom ramen för befintligt tjänsteutrymme alternativt genom en utökning av tjänsten.

A-utskottets rapport visar att det under de senaste tio åren har tagits ett antal årsmötesbeslut om flyktingverksamheten som pga otydliga formuleringar, men även otillräckliga resurser inte har kunnat verkställas. Flyktingverksamheten diskuterades även vid 1996 års årsmöte i Göteborg och debatten visade tydligt att Amnestys medlemmar känner ett stort engagemang, men även en stor otillräcklighet vad gäller möjligheterna till att på något sätt hjälpa flyktingar.

Amnesty är en aktivistorganisation och vi har länge diskuterat olika sätt att få våra medlemmar att bli mer aktiva i arbetet för frisläppandet av samvetsfångar i Turkiet eller för korrekta rättegångar i Peru. Påtagliga tecken på kränkningar av de mänskliga rättigheterna har de senaste årtiondena kommit allt närmare vårt land, bl.a i form av flyktingar. Tidigare årsmötesbeslut om att sektionen skall intensifiera flyktingarbetet talar sitt tydliga språk, det finns en vilja bland många medlemmar att sektionen tydligare profilerar sig i flyktingfrågan. Här finns en möjlighet att få medlemmar att bli aktiva. Det finns i dag 26 flyktingombud knutna till de olika distrikten och i vissa distrikt finns även sk flyktinggrupper som arbetar tillsammans med flyktingombudet. I många vanliga grupper finns även flyktingansvariga. Det finns sålunda en stor potential till aktivitet. För att denna potential skall kunna aktiveras krävs dock att engagerade medlemmar känner att de får stöd i form av väl genomarbetat material, uttalanden m.m från centralt håll.

För att ge en tydlig bild av det nuvarande flyktingarbetet på sekretariatet och möjligheterna till utveckling av detta kommer i detta underlag arbetet att beskrivas i olika kategorier: enskilda ärenden, flyktingombud/frivilliga, opinionsbildning, lobbyarbete, landinformation och utredningsarbete. Det är dock viktigt att komma i håg att alla dessa arbetsområden är mer eller mindre sammanlänkade.

Enskilda ärenden
Styrelsen beslutade 1990 att spridning av information och opinionsbildning skulle ges högre prioritet och att utredningar av enskilda asylärenden skulle begränsas. Den 1 januari bildades Rådgivningsbyrån för flyktingar och asylsökande för att samordna och effektivisera frivilligorganisationernas arbete med enskilda flykting- och asylärenden. I diskussionerna inför bildandet sades bl.a "En gemensam mottagning skulle för de samverkande organisationerna frigöra tid för annat angeläget arbete på flyktingområdet."

Under 1995/96 har antalet vädjanden och kompletteringar av ansökningar jämfört med tidigare år ökat. Efter kontakter med övriga europeiska sektioner har det framkommit att svenska sektionen fortfarande är en av de sektioner som arbetar mest med enskilda ärenden. Skolexemplet är att sektionen hänvisar ett ärende till Rådgivningsbyrån för utredning, Rådgivningsbyrån tar kontakt med sekretariatet om fallet visar sig vara ett Amnestyärende och sekretariatet konfererar med IS för att bekräfta de uppgifter som uppkommit i ärendet. Erfarenheterna från 1995/96 visar att i de fall då ett vädjande/komplettering av ansökan föregåtts av ett sådant samarbete har det i större utsträckning lett till beviljande av uppehållstillstånd än då initiativet och påtryckningar kommit direkt från flyktingombud eller samordnare.

Ett vädjande föregås i princip alltid av samråd med relevant "research team" eller "refugee team" på IS. Information som organisationen offentligt ställer sig bakom måste alltid vara korrekt och kontrollerad, oavsett om det gäller enskilda asylärenden, adoption av en samvetsfånge eller publicerandet av en rapport.

I tveksamma eller komplicerade mandatfrågor kan flyktingombud eller offentliga biträden vända sig till Amnestygruppen för flyktingfrågor. Gruppen har hittills endast avgjort ett fall.

Framtida utveckling och målsättning
Redan idag ingår information om Rådgivningsbyrån och Amnestygruppen för flyktingfrågor i grundutbildningen för flyktingombud. I framtiden finns det önskemål om att även samordnare skall kunna deltaga i sådan utbildning. Målsättningen är ett effektivt flyktingarbete och då är det viktigt att Rådgivningsbyråns roll förankras bland medlemmarna och inte ses som ett externt organ utan koppling till Amnesty. Ett effektivare arbete med enskilda asylärenden skulle generera mer tid att ägna åt policyfrågor, opinionsbildning, lobbying och utredningsarbete.

En målsättning för framtiden är att i takt med att flyktingombuds och medlemmars direktkontakt med Rådgivningsbyrån ökar kan större resurser på sekretariatet läggas på att uttala sig om grupper av flyktingar vid sidan om de enstaka vädjanden i enskilda ärenden, som t.ex turkiska kurder, iranska konvertiter eller tunisiska al-Nahda medlemmar. Svenska sektionen kan då arbeta för flera individer och än tydligare knyta flyktingfrågan till övriga MR-frågor.

En stor brist i Amnestys flyktingverksamhet är vår oförmåga att följa upp vad som händer enskilda asylsökande som avvisas. Uppgifter om asylsökande vars mänskliga rättigheter kränkts vid återvändandet till hemlandet skulle vara av oerhörd vikt för flyktingarbete i sektionen. Om man vid en eventuell ökning av flyktingtjänsten avser att fokusera mer på enskilda asylsökanden så är detta ett område där förbättringar kan göras i form av ökade möjligheter till efterforskningar och kontakter med MR-organisationer på plats.

Utredningsarbetet - uppföljningen av den nationella och internationella flyktingrätten
Flyktingarbetet inom Amnesty görs av sektionerna. Detta innebär inte bara att utredningar av enskilda asylärenden måste göras av sektionen utan även utredningar och rapporter om situationen för flyktingar i landet, som t.ex utredningar om förvarstagande av flyktingar, direktavvisningar eller användandet av temporära uppehållstillstånd. Ingen sådan information kommer från IS, utan allt material måste "grävas fram" av sektionen. I dagsläget finns lite, för att inte säga ingen, tid över till denna typen av utredningsarbete.

Svenska sektionen får dock otaliga förfrågningar i veckan om material speciellt skrivet med tanke på flykting- problematiken. Något sådant material finns knappast i dag, förutom det som tagits fram av EU-föreningen i Bryssel. Denna brist aktualiseras för närvarande i och med förberedelserna inför Flyktingkampanjen 1997, då IS är i behov av rapporter från sektionerna. Även i andra sammanhang finns behovet av Amnestyrapporter om flyktingar t.ex i möte med massmedia och politiker.

Framtida utveckling och målsättning
Vid en eventuell utökning av tjänsteutrymmet borde prioritet läggas på utredningsarbete i policyfrågor. Amnestyrapporter skulle bli uppmärksammade och använda av såväl flyktingombud, asylsökande, advokater, massmedia och beslutsfattare. Ett ökat utredningsarbete skulle bl.a innebära att flyktingombuden fick mer skrivet material att använda i sitt opinionsbildande arbete.

Ett område som skulle kunna utvecklas väsentligt är kontakten med andra sektioner, framför allt med holländska, brittiska och tyska som i flyktingsammanhang har ett väl utvecklat utredningsarbete. Denna kontakt kan dock inte ersätta det nationella utredningsarbetet.

Opinionsbildning
Amnestys opinionsbildande arbete på flyktingområdet skall enligt riktlinjerna göras både av sekretariatet och av flyktingombud. Man kan dock inte separera den opinionsbildande verksamheten från övrigt flyktingarbete. Oavsett om Amnesty håller föredrag, ger intervjuer uttalar sig i ett enskilt ärende, om en grupp flyktingar eller om en asylrättslig fråga fungerar vi som opinionsbildare.

Flyktinghandläggarens uppgift är att ta fram underlag för generalsekreteraren, pressekreteraren och flyktingombud inför intervjuer, seminarier och tidningsartiklar.

Framtida utveckling och målsättning
Det opinionsbildande arbetet både centralt som lokalt är liksom lobbyarbete beroende av tillgång på information. Som tidigare nämnts fås sådan information endast till ringa del utav IS utan måste tas fram av sektionen. För att leda eller påverka debatten i stället för att påverkas och ledas måste man vara ett steg före.

Tendensen är att allt färre flyktingar kommer till Europa pga strikta och komplicerade immigrationstekniska regler. Flyktingars framtida möjlighet att kunna söka skydd i Sverige avgörs nu och det är därför viktigare än någonsin att deltaga i debatten. Om utrednings- och policyfrågor i framtiden kommer att prioriteras skulle detta även ha en positiv effekt på det opinionsbildande arbetet.

Lobbyarbete
Lobbying i flyktingfrågor sker i dagsläget inom ramen för befintliga resurser. Lobbying i flyktingfrågor har skiljt sig en del från lobbying i andra frågor beroende på flyktingfrågans plats i det politiska systemet. För det första, på nationell nivå har flyktingfrågan tidigare sorterat under arbetsmarknadsdepartementet varför sedvanliga kontaktkanaler inom UD inte har kunnat användas. Riksdagens grupp för mänskliga rättigheter vill sällan ta ställning till frågor som rör den nationella flyktingsitutionen, men däremot har samarbetet med gruppen använts för att lyfta fram t.ex utomeuropeiska flyktingars situation i Turkiet.

Även på det europeiska planet är flyktinglobbying ett kapitel för sig. Inom ramen för Maastricht-avtalet sorterar asyl- och flyktingfrågor under avtalets sk tredje pelare vilket innebär att insynen i arbetet är mycket liten. Parlamentarikernas inflytande över flyktingfrågor är försvinnande litet. Information om vilka ämnen som diskuteras för tillfället kommer delvis från EU-föreningen. Inom EU är just flyktingfrågan den viktigaste MR-frågan.

Svenska sektionen har tillsammans med andra NGOs under 1995/96 deltagit i Arbetsmarknadsdepartementets referensgrupp för asyl- och flyktingfrågor inom EU. Deltagandet har inneburit ovärderligt informationsbyte som dock kan förbättras väsentligt. Referensgruppen kommer i fortsättningen att hållas i UDs regi.

Sedan september 1995 deltar svenska sektionen i AIs EU Refugee Working Group. Genom att vara med i denna grupp har sektionen stora möjligheter att påverka AIs arbete med flyktingfrågor inom EU och bidraga till att författa policydokument och rapporter.

Generalsekreteraren representerar svenska sektionen i flyktingpolitiska rådet.

Framtida utveckling och målsättning
Även lobbyarbetet är till stor del beroende av möjligheterna att lägga tidsresurser på utredningsarbete, vilket, som tidigare nämnts, det inte finns utrymme för i dag. Flyktingrätten och flyktingpolitiken förändras i snabb takt i dagsläget, inte minst inom Europa och det är därför viktigt att tid finns att tillgå för att följa med i debatten på nationell såväl som på internationell nivå. Det finns en uppenbar risk att om Amnesty International inte prioriterar lobby- och utredningsarbetet så kommer lobby snarare innebära att skaffa sig information i stället för att ge sådan.

Efter Sveriges inträde i EU och svenska sektionen medlemskap i AIs EU-förening finns det stora förhoppningar om att sektionen på ett aktivt sätt skall kunna bidraga till lobbyarbetet med flyktingfrågor. Från EU-föreningen kommer ofta önskemål om att sekretariatet skall kommentera olika frågor som t.ex temporärt uppehållstillstånd, Schengen-avtalet eller sk säkra tredje länder. Förväntningarna på den svenska sektionen är höga. För att i framtiden kunna uppfylla dessa förväntningar och för att kunna spela en viktig roll i utvecklingen av AIs flyktingarbete krävs dock resurser för att samla och sammanställa information. Ju mer bidrag EU-föreningen och AIs EU Refugee Working Group får från sektionerna dessto större möjlighet har de att producera material och aktioner som vänder sig såväl till lokala Amnestygrupper som till sektionen centralt.

Sedan ombildningen av den svenska regeringen ligger nu asylfrågor på Pierre Schoris och UDs ansvar. Detta öppnar upp nya möjligheter för Amnesty att påverka flyktingpolitiken. En önskvärd utveckling inför framtiden vore att intensifiera samarbetet mellan flyktinghandläggaren och lobbyansvarig och använda sig av inarbetade kontakter för MR-frågor i övrigt.

Ett av målen för Flyktingkampanjen 1997 är att påverka UNHCRs Executive Committee (ExCom) att ta ställning till vissa frågor. Lobbying skall ske genom kontakt med nationella regeringar som är medlemmar i ExCom. Lobbying gentemot UNHCR är en ny del av lobbyarbetet för flyktingfrågor och om en önskvärd framtida utveckling vore att detta arbete fortsätter även efter flyktingkampanjens slutförande.

Landinformation
Vid sidan om enskilda ärenden är distribution av landinformation den största delen av flyktingarbetet på sekretariatet. På sekretariatet finns i dagsläget 10 flyktingfrivilliga, vars primära uppgift har blivit att hjälpa till med det löpande arbetet dvs att svara på frågor och ta fram efterfrågade rapporter till advokater och asylsökande.

När flyktingtjänsterna delades upp mellan en flyktinghandläggare och en landinformatör var tanken bl.a att det flyktingarbete som bestod av att ta fram relevant Amnestymaterial till advokater och asylsökande skulle göras av landinformatören. Dock har efterfrågningar av information från bl.a skolungdomar och studenter ökat så markant att spridning av de sedvanliga landrapporterna till asylsökande och advokater till stor del görs av de flyktingfrivilliga och flyktinghandläggaren.

Framtida utveckling och målsättning
Ett önskvärd utveckling för framtiden vore om en del av den tid som i dag läggs ned på att leta reda och skicka generella landrapporter i stället kunde läggas på att bearbeta fram material specifikt om flyktingar. Myndigheters praxis i flyktingärenden har blivit alltmer restriktiv de senaste åren och den generella information Amnesty bidrar med bortses ofta från av Invandrarverket och Utlänningsnämnden eller ses i bästa fall som tillförlitlig "bakgrundsinformation".

Flyktingombud
Det finns idag 26 flyktingombud knutna till distrikten. De erbjuds en grundutbildning och en vidareutbildning med varierande tema per år. Utbildningsmaterial tas fram av sekretariatet. Försök har gjorts från sekretariatet att bjuda in flyktingombuden till sektionens informatörsutbildningar med blandad framgång.

I takt med att invandringen till Sverige minskar och flyktingförläggningar läggs ned upplever de att de får allt svårare att få kontakt med flyktingar. I och med detta ökar vikten av att flyktingombud agerar som opinionsbildare.

Framtida utveckling och målsättning
Utbildningarna har hittills fått mycket bra kritik. Inom ramen för Flyktingkampanjen 1997 skall IS ta fram ett särskilt utbildningsmaterial riktat till medlemmar som vill arbeta med flyktingfrågor. En målsättning är att flyktingombuden på lokal nivå skall kunna utbilda medlemmar.

Målsättningen från sekretariatet är också att de utskick som regelbundet görs till flyktingombuden skall vara "tema-nummer" och innehålla utförlig information om en speciell fråga, ett speciellt land eller grupp av flyktingar. Oftast innehåller dock utskicken endast ny praxis, Amnestyuttalande och lagförändringar. Blixtaktioner rörande flyktingar kommer också att skickas ut med flyktingombudsutskicket.

Prioriteringsnivåer:
Nivå 1 (dagens nivå)
- Bibehållen nivå vad gäller arbete med enskilda ärenden.
- Bibehållen nivå vad gäller lobbyarbete (två möten/år med AIs EU Refugee Working Group, fyra möten/år med departementets referensgrupp för asyl- och flyktingfrågor inom EU, deltagande i flyktingpolitiska rådet samt möten med andra frivilligaorganisationer.)
- Bibehållen nivå vad gäller opinionsbildning, utredningsarbete och service till flyktingombud.
- Minskade resurser för spridning av ren landinformation.
- Ökade resurser för utarbetande av material om särskilda flyktinggrupper.

Nivå 2
- Bibehållen nivå vad gäller arbete med enskilda ärenden.
- Lobbyarbete i flyktingfrågor i enlighet med nivå 1 plus intensifierat samarbete med lobbyansvarig.
- Bibehållen nivå vad gäller opinionsbildning, utredningsarbete och service till flyktingombud.
- Oförändrade resurser för spridning av ren landinformation.
- Ökade resurser för utarbetande av material om särskilda flyktinggrupper.

Nivå 3
- Bibehållen nivå vad gäller arbete med enskilda ärenden.
- Lobbyarbete enligt nivå 1+2 samt författande av dokument och bidragande med information på uppdrag av AIs EU Refugee Working Group eller IS.
- Ökade resurser för utredningsarbete (uppföljning av enskilda fall, statistiksammanställning, intervjuer etc) och bevakning av nationell och internationell flyktingpolitik, vilket indirekt skulle leda till ökad service till flyktingombud och större möjligheter att opinionsbilda på området.
- Oförändrade resurser för spridning av ren landinformation.
- Ökade resurser för utarbetande av material om särskilda flyktinggrupper.

Nivå 4
- Bibehållen nivå vad gäller arbete med enskilda ärenden.
- Lobbyarbete enligt nivå 1+2+3 samt lobbying gentemot UNHCRs Executive Committee.
- Utredningsarbete enligt nivå 1+2+3 samt ökade kontakter med andra sektioner.
- Fler utbildningstillfällen för medlemmar i flyktingfrågor.
- Oförändrade resurser för spridning av ren landinformation.
- Ökade resurser för utarbetandet av material om särskilda flyktinggrupper.

A-utskottet rekommenderar att flyktingverksamheten läggs på nivå 3. Denna intensifiering av arbetet skulle kräva att dagens 0,75 tjänst förstärks med ytterligare 0,5.

Förslag till beslut
Sekretariatet föreslår att styrelsen följer A-utskottets rekommendation enligt ovan.